Mega revisão de Controle Externo

Como usar esta revisão

Esta mega revisão cobre, na ordem editorial, os nove assuntos do grupo Controle Externo comum aos cargos de Analista Estadual de Apoio ao Controle Externo — Administração e Técnico Estadual de Apoio ao Controle Externo — Técnico-Administrativa do TCE/MA 2026:

1. conceito, tipos, formas e controles interno e externo;
2. controle parlamentar;
3. controle pelos tribunais de contas;
4. controle administrativo;
5. improbidade: sujeitos, atos e responsabilização;
6. improbidade: sanções, procedimento, bens e prescrição;
7. contencioso administrativo, jurisdição una e controle jurisdicional;
8. controle da atividade financeira do Estado;
9. TCU, TCEs, TCDF e TCE/MA na Constituição estadual.

O corte normativo é 6 de julho de 2026, data do Edital nº 1 — TCE/MA. A retificação de 29 de julho de 2026 não alterou o bloco de Controle Externo. Por isso, já integram a regra cobrada:

• a EC nº 139/2026, publicada em 6 de maio de 2026, sobre permanência e essencialidade dos tribunais de contas;
• o julgamento conjunto das ADIs 7156 e 7236, concluído pelo STF em 1º de julho de 2026, sobre a reforma da Lei de Improbidade Administrativa.

A revisão foi revalidada em 3 de setembro de 2026. O ponto decisivo em prova não é decorar parágrafos isolados, mas identificar quatro elementos: quem controla, o que controla, com qual parâmetro e qual efeito jurídico pode produzir.

Método geral: primeiro classifique a relação de controle; depois localize a competência; por fim, aplique o limite material, processual e temporal.

1. Mapa geral do controle da Administração

1.1. Controle não é sinônimo de sanção

Em sentido amplo, controlar é acompanhar, verificar, avaliar e, quando houver competência, orientar, corrigir ou responsabilizar. Uma fiscalização pode terminar em recomendação, determinação, correção, parecer, julgamento, sanção ou simplesmente reconhecimento de regularidade.

Logo:

• resultado insatisfatório não prova ilícito;
• ilegalidade não gera automaticamente a sanção mais grave;
• opinião do controlador não substitui competência legal;
• controle não autoriza administrar permanentemente no lugar do gestor;
• toda providência coercitiva depende de fundamento, competência e processo próprios.

1.2. Eixos de classificação: categorias cumuláveis

Os eixos não se excluem. Uma auditoria da própria Administração, iniciada sem provocação durante a execução de um contrato e voltada à economicidade é, ao mesmo tempo, interna, de ofício, concomitante e orientada por economicidade.

1.3. Interno × externo

Duas pegadinhas são recorrentes:

1. autonomia técnica de uma controladoria não a transforma em controle externo;
2. externo não significa necessariamente posterior.

1.4. Prévio, concomitante e posterior

• Prévio ou preventivo: incide antes da prática do ato ou da consolidação de seus efeitos.
• Concomitante ou sucessivo: acompanha a execução e permite correção enquanto a atividade ocorre.
• Posterior ou subsequente: examina atos, contas e resultados já produzidos.

Um mesmo processo pode receber controles nos três momentos. O critério temporal não define quem controla nem qual poder o órgão possui.

1.5. De ofício × provocado

• De ofício: o órgão age por iniciativa própria, dentro de sua competência.
• Provocado: petição, denúncia, representação, reclamação, recurso ou solicitação aciona a competência do órgão.

Provocar não é decidir. O denunciante, recorrente ou parlamentar que pede fiscalização não recebe por isso a competência para julgar, anular ou sancionar.

2. Arquitetura constitucional: arts. 70, 71 e 74

2.1. Art. 70: dimensões, parâmetros e matérias destacadas

A Constituição submete a Administração direta e indireta à fiscalização:

• contábil;
• financeira;
• orçamentária;
• operacional;
• patrimonial.

Mnemônico: CFOOP.

As dimensões podem incidir juntas. Uma compra pública envolve dotação e empenho, pagamento, registro contábil, incorporação patrimonial e utilidade operacional.

A fiscalização usa como parâmetros expressos:

• legalidade — conformidade com Constituição, lei e normas aplicáveis;
• legitimidade — aderência à finalidade pública e aos princípios jurídicos;
• economicidade — relação racional entre custos, meios, riscos, qualidade e resultados.

A Constituição ainda menciona expressamente:

• aplicação das subvenções;
• renúncia de receitas.

Essas duas são matérias fiscalizadas, não dimensões, parâmetros ou sistemas.

Fórmula de prova: CFOOP = o que se fiscaliza; legalidade + legitimidade + economicidade = como se avalia.

2.2. Prestação de contas: critério material

Deve prestar contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que se enquadre na relação constitucional com dinheiro, bens, valores ou obrigações públicos.

Assim:

• entidade privada pode prestar contas sem virar órgão público;
• contrato, convênio ou transferência não elimina o controle sobre recursos públicos;
• personalidade privada não cria imunidade;
• o dever relaciona-se ao objeto administrado e à responsabilidade assumida.

2.3. Controle externo federal

No plano da União:

• Congresso Nacional: titular do controle externo;
• TCU: auxilia o Congresso e exerce competências constitucionais próprias.

Auxílio não significa subordinação hierárquica. O Congresso não pode absorver competências próprias do TCU, e o TCU não pode substituir o Congresso no julgamento reservado ao Parlamento.

2.4. Sistema de controle interno — art. 74

Legislativo, Executivo e Judiciário mantêm, de forma integrada, sistema de controle interno com quatro finalidades:

1. avaliar o cumprimento das metas do PPA, a execução dos programas de governo e dos orçamentos;
2. comprovar a legalidade e avaliar eficácia e eficiência da gestão orçamentária, financeira e patrimonial, inclusive da aplicação de recursos públicos por entidades privadas;
3. controlar operações de crédito, avais, garantias, direitos e haveres;
4. apoiar o controle externo em sua missão institucional.

O sistema é maior que uma unidade de auditoria: inclui controles gerenciais, segregação de funções, registros, supervisão, monitoramento, correição e auditoria.

Irregularidade conhecida pelo controle interno

Ao tomar conhecimento de irregularidade ou ilegalidade, o responsável pelo controle interno deve dar ciência ao tribunal de contas competente; no modelo federal, ao TCU. A omissão pode gerar responsabilidade solidária.

A sequência correta é:

conhecimento da irregularidade → providências internas cabíveis + ciência ao controle externo.

Não há solidariedade automática por qualquer erro. É preciso analisar dever de agir, ciência, omissão e nexo.

2.5. Participação social

Podem denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o TCU, na forma da lei:

• cidadão;
• partido político;
• associação;
• sindicato.

A participação social complementa os sistemas institucionalizados, mas não constitui um terceiro sistema constitucional equivalente aos controles interno e externo. O cidadão acompanha, solicita informação e provoca; o órgão competente instrui, decide e, se cabível, sanciona.

3. Controle parlamentar

3.1. Fundamento e limite

Controle parlamentar é a fiscalização exercida pelo Legislativo sobre governo e Administração nos casos e pelos instrumentos previstos na Constituição e nas leis.

Ele decorre dos freios e contrapesos, não de hierarquia sobre o Executivo. O Parlamento pode fiscalizar, exigir informações, investigar e adotar providências constitucionais, mas não possui poder geral para administrar, anular qualquer ato ou substituir o gestor por discordância política.

3.2. Primeiro passo: identifique o órgão

Congresso, Câmara, Senado, Mesa, comissão e parlamentar individual não são sinônimos.

3.3. Art. 49: quatro competências-chave

Sustação de ato normativo — art. 49, V

Compete exclusivamente ao Congresso sustar atos normativos do Poder Executivo que exorbitem:

• do poder regulamentar; ou
• dos limites da delegação legislativa.

A competência não é poder geral de anular qualquer ato ilegal nem de revogar ato válido por conveniência.

SUSTAR ≠ ANULAR ≠ REVOGAR.

Contas e planos — art. 49, IX

• TCU aprecia as contas presidenciais e emite parecer prévio;
• Congresso julga anualmente as contas do Presidente;
• Câmara procede à tomada de contas se não forem apresentadas no prazo constitucional.

Fiscalização direta — art. 49, X

O Congresso pode fiscalizar e controlar, diretamente ou por qualquer de suas Casas, os atos do Executivo, inclusive os da administração indireta.

Isso não transforma autarquia ou estatal em órgão subordinado ao Parlamento.

Preservação da competência legislativa — art. 49, XI

O Congresso zela pela preservação de sua competência legislativa diante da atribuição normativa dos outros Poderes.

3.4. Art. 50: convocação, comparecimento e pedido escrito

No corte do edital, podem ser convocados:

• Ministro de Estado;
• titular de órgão diretamente subordinado à Presidência da República;
• Presidente do Comitê Gestor do Imposto sobre Bens e Serviços.

Pedido escrito não é convocação. A banca costuma trocar o órgão competente e a consequência jurídica.

3.5. Comissões parlamentares

As comissões podem, entre outras atribuições:

• realizar audiências públicas;
• convocar Ministros;
• receber petições, reclamações, representações ou queixas;
• solicitar depoimento de autoridade ou cidadão;
• apreciar programas, planos e obras e emitir parecer.

Receber uma manifestação não equivale a julgá-la procedente nem a aplicar sanção.

3.6. CPI e CPMI

Criação

CPI exige cumulativamente:

1/3 dos membros + fato determinado + prazo certo.

Preenchidos os requisitos, a criação constitui direito da minoria parlamentar.

A CPMI exige requerimento de:

1/3 da Câmara + 1/3 do Senado.

Fato determinado impede devassa genérica. Fatos conexos podem ser examinados quando houver pertinência demonstrável com o objeto.

Poderes investigatórios

A CPI pode, mediante deliberação colegiada, pertinência e fundamentação específica:

• realizar diligências;
• ouvir investigados e testemunhas;
• requisitar documentos e informações;
• acessar dados bancários e fiscais protegidos;
• obter registros telefônicos pretéritos.

A fundamentação deve individualizar destinatário, período, objeto, necessidade e nexo com o fato investigado. Fórmula genérica não basta.

Reserva de jurisdição

Registros de chamadas não são interceptação de conversas. Prisão em flagrante não se confunde com prisão cautelar decretada.

Cautelar patrimonial na Lei nº 1.579/1952

Havendo indícios veementes de origem ilícita de bens:

1. a CPI delibera;
2. o presidente da comissão formula a solicitação;
3. o juízo criminal competente decide.

A CPI não decreta diretamente indisponibilidade ou confisco.

Direitos do depoente

• assistência por advogado, inclusive em reunião secreta;
• direito ao silêncio quanto a respostas autoincriminatórias;
• direito de não produzir prova contra si;
• proteção contra constrangimento ilegal.

A testemunha continua sujeita ao dever de verdade sobre fatos que não a autoincriminem.

Relatório e prorrogação

Relatório de CPI contém conclusões e recomendações; não é sentença civil ou penal. As conclusões podem ser encaminhadas ao Ministério Público e a outros órgãos competentes.

No MS 40.799, julgado em 26 de março de 2026, o STF distinguiu:

• direito da minoria à criação, quando preenchidos os requisitos;
• inexistência de direito automático da minoria à prorrogação.

A continuidade observa deliberação e regras internas do Parlamento, dentro da legislatura.

4. Controle pelos tribunais de contas

4.1. Posição institucional

Tribunais de contas:

• não integram o Poder Judiciário;
• não são subordinados hierarquicamente ao Legislativo;
• não são meros órgãos consultivos;
• exercem competências constitucionais próprias de fiscalização, apreciação, julgamento, registro, sanção e determinação;
• produzem decisões administrativas constitucionalmente qualificadas, sujeitas a controle judicial de juridicidade.

A palavra jurisdição usada na Lei Orgânica do TCU delimita pessoas e matérias submetidas à Corte de Contas; não cria jurisdição judicial nem afasta o art. 5º, XXXV, da Constituição.

Após a EC nº 139/2026, tribunais de contas são instituições permanentes e essenciais ao exercício do controle externo, observada a vedação constitucional de extinção, criação ou instalação dos órgãos abrangidos pelos arts. 31 e 75.

4.2. Art. 71: verbo e objeto

A banca troca principalmente os verbos apreciar, julgar, registrar, sustar e representar.

4.3. Parecer prévio, julgamento e contas de prefeito

Regra federal

• TCU aprecia as contas anuais do Presidente e emite parecer prévio em 60 dias;
• Congresso julga as contas.

Regra municipal

O parecer prévio sobre as contas anuais do prefeito somente deixa de prevalecer por decisão de dois terços dos membros da Câmara Municipal.

Não existe julgamento ficto pelo simples decurso do prazo.

Matriz jurisprudencial

• Tema 157: contas anuais do prefeito são julgadas pela Câmara; o parecer é opinativo no regime constitucional e não há aprovação tácita.
• Tema 835: para a inelegibilidade da LC nº 64/1990, a deliberação relevante permanece com a Câmara.
• ADPF 982: é errado afirmar que toda e qualquer conta do prefeito somente pode ser julgada pela Câmara.
• Tema 1287: não confundir responsabilidade pessoal em tomada de contas especial de convênio com julgamento das contas anuais.

4.4. Contas de administradores e tomada de contas especial

Contas podem ser julgadas:

• regulares — exatidão e legalidade, com quitação plena;
• regulares com ressalva — impropriedade ou falta formal sem dano, com quitação e determinações corretivas;
• irregulares — omissão, ilegalidade, ilegitimidade, antieconomicidade, dano, desfalque ou desvio nas hipóteses legais.

Contas iliquidáveis não formam uma quarta categoria de mérito: a impossibilidade material de julgamento, por caso fortuito ou força maior alheios à vontade do responsável, leva a decisão terminativa e trancamento.

A tomada de contas especial é medida excepcional destinada a:

1. apurar fatos;
2. identificar responsáveis;
3. quantificar dano;
4. buscar ressarcimento;
5. permitir julgamento.

Fluxo:

indício de dano → medidas administrativas de saneamento/ressarcimento → persistência → formalização da TCE → instrução → julgamento.

TCE não é a primeira providência automática para toda falha.

4.5. Atos de pessoal e Tema 445

Submetem-se a registro:

• admissões de pessoal, exceto nomeação para cargo em comissão;
• concessões iniciais de aposentadoria, reforma e pensão.

Melhoria posterior que não altere o fundamento legal do ato concessório não exige novo registro.

A Súmula Vinculante 3 assegura contraditório e ampla defesa quando a decisão do TCU puder desfazer ato administrativo favorável, ressalvada a apreciação da legalidade da concessão inicial.

No Tema 445, o STF fixou prazo de cinco anos, contado da chegada do processo ao tribunal de contas, para julgamento da legalidade da concessão inicial de aposentadoria, reforma ou pensão.

4.6. Auditorias e transferências

Inspeções e auditorias podem ser realizadas:

• por iniciativa própria do tribunal;
• por iniciativa da Câmara;
• do Senado;
• de comissão técnica;
• de comissão parlamentar de inquérito.

Auditoria operacional não se limita a procurar fraude: pode avaliar governança, controles, processos, produtos e resultados, sem substituir escolha discricionária legítima por preferência do auditor.

O TCU fiscaliza a aplicação de recursos federais transferidos por convênio, acordo, ajuste ou instrumento congênere. Esse controle pode coexistir com controles internos e locais.

4.7. Sustação: ato × contrato

O prazo de 90 dias é próprio do rito contratual, não prazo geral de auditoria.

4.8. Débito, multa e título executivo

• débito: recomposição de dano quantificado;
• multa: sanção pecuniária prevista em lei.

Podem coexistir. A decisão que imputar débito ou aplicar multa possui eficácia de título executivo, mas o tribunal de contas não executa judicialmente a dívida como se fosse órgão do Judiciário.

4.9. Processo, denúncia e constitucionalidade incidental

Na linguagem da Lei nº 8.443/1992:

• citação: há débito a ser defendido ou recolhido;
• audiência: há irregularidade sem débito quantificado.

Não confunda:

• denúncia apresentada pelos legitimados do art. 74, § 2º;
• representação do tribunal ao Poder competente, art. 71, XI.

A Súmula 347 admite apreciação incidental de constitucionalidade quando necessária ao exercício do controle. Não autoriza:

• controle abstrato;
• declaração geral com efeito erga omnes;
• atuação do tribunal de contas como corte constitucional.

5. Controle administrativo

5.1. Conceito

Controle administrativo é o acompanhamento, a fiscalização, a correção e a revisão que a própria Administração exerce sobre seus atos, órgãos, agentes e, nos limites legais, entidades vinculadas.

Pode envolver legalidade e, quando houver margem legítima, mérito. Pode começar de ofício ou por provocação.

5.2. Hierarquia, supervisão e autotutela

VINCULAÇÃO ≠ HIERARQUIA.

A entidade da administração indireta tem personalidade própria. O ministério supervisor não pode assumir competência da autarquia ou estatal apenas porque discorda da decisão.

Delegação e avocação também não são simétricas:

• delegação pode alcançar órgão ou titular não subordinado, quando permitida;
• avocação é excepcional, temporária e pressupõe órgão hierarquicamente inferior.

5.3. Autotutela

• Súmula 346: a Administração pode declarar a nulidade de seus próprios atos.
• Súmula 473: anula ato ilegal e pode revogar ato válido por conveniência ou oportunidade, respeitados direitos adquiridos e limites jurídicos.
• Lei nº 9.784/1999, art. 53: deve anular ato com vício de legalidade e pode revogar por mérito.

Autotutela dispensa autorização judicial prévia, mas não dispensa processo, motivação, decadência, boa-fé, segurança jurídica e controle judicial posterior.

5.4. Anulação, revogação e convalidação

Fórmula:

• ilegalidade → anulação;
• mérito de ato válido → revogação;
• vício sanável + preservação juridicamente possível → convalidação.

O Judiciário pode anular; não possui poder geral de revogar ato válido por conveniência.

5.5. Decadência — art. 54 da Lei nº 9.784/1999

No âmbito federal, o direito da Administração de anular ato favorável ao destinatário decai em cinco anos, salvo má-fé comprovada.

Termo inicial:

• regra geral: prática do ato;
• efeitos patrimoniais contínuos: primeiro pagamento.

Primeiro pagamento não é termo inicial de todo ato. Má-fé não se presume da ilegalidade nem da vantagem recebida.

Considera-se exercido tempestivamente o direito de anular quando a autoridade adota medida que importe impugnação à validade do ato.

5.6. Efeitos concretos e motivação

No Tema 138, o STF assentou que o desfazimento de ato reputado ilegal que já produziu efeitos concretos deve ser precedido de processo administrativo regular.

Decisão que afeta direitos, reexamina de ofício, anula, revoga, suspende ou convalida deve apresentar motivação explícita, clara e congruente.

5.7. Recurso administrativo

Na Lei nº 9.784/1999:

• recurso pode discutir legalidade e mérito;
• é dirigido inicialmente à autoridade que decidiu;
• essa autoridade pode reconsiderar em cinco dias antes do envio à superior.

A reconsideração desse fluxo não cria recurso autônomo genérico chamado “pedido de reconsideração”.

A Súmula Vinculante 21 proíbe depósito ou arrolamento prévio de dinheiro ou bens como requisito de admissibilidade de recurso administrativo.

Âmbito: a Lei nº 9.784/1999 rege diretamente o processo administrativo federal; não é lei nacional uniforme automaticamente aplicável a todos os entes.

6. Improbidade administrativa: sujeitos, atos e responsabilização

A Lei nº 8.429/1992, profundamente reformada pela Lei nº 14.230/2021, é o eixo normativo deste bloco.

6.1. Algoritmo de enquadramento

Após a Lei nº 14.230/2021, examine:

1. qual entidade ou bem jurídico está protegido;
2. quem praticou, induziu ou concorreu;
3. se há dolo nos termos da LIA;
4. se existe tipo legal vigente;
5. se estão presentes os requisitos específicos dos arts. 9º, 10 ou 11.

ILEGALIDADE ≠ IMPROBIDADE.

Improbidade é ilícito civil e sancionatório submetido aos princípios do direito administrativo sancionador. Cargo, falha, dano ou reprovação de contas não presumem dolo.

6.2. Entidades protegidas

A LIA alcança a probidade e o patrimônio público e social:

• dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário;
• da Administração direta e indireta;
• de União, Estados, Distrito Federal e Municípios;
• de entidades privadas subvencionadas ou incentivadas nas condições legais;
• de entidades privadas criadas ou custeadas com contribuição pública, com ressarcimento limitado à repercussão sobre essa contribuição.

6.3. Agente público e particular

Agente público é conceito amplo: inclui agente político, servidor e qualquer pessoa que exerça, ainda que transitoriamente ou sem remuneração, mandato, cargo, emprego ou função nas entidades abrangidas.

Não são requisitos:

• concurso público;
• estabilidade;
• permanência;
• remuneração.

Quanto a recursos de origem pública, também se sujeita ao regime a pessoa física ou jurídica que celebre convênio, contrato de repasse, contrato de gestão, termo de parceria, termo de cooperação ou ajuste equivalente.

O terceiro não agente público responde quando:

• induz a prática do ato; ou
• concorre dolosamente para ele.

Mero benefício, proximidade, vínculo societário ou relação contratual não substituem prova da participação.

6.4. Sócios, dirigentes e ADIs 7156/7236

Não há responsabilidade automática de sócio, cotista, diretor ou colaborador.

No julgamento de 2026, o STF declarou inconstitucional, com efeitos retroativos ressalvados os casos transitados em julgado, a exigência legal de “benefícios diretos” no art. 3º, § 1º. A consequência correta é dupla:

• o recebimento pessoal de benefício direto não é requisito indispensável;
• continua necessária participação ativa, dolosa e individualizada.

A retirada da expressão não criou responsabilidade objetiva por posição societária.

6.5. LIA × Lei Anticorrupção

A responsabilidade objetiva da pessoa jurídica na Lei Anticorrupção não migra para a LIA. A coordenação entre regimes impede duplicidade sancionatória da mesma pessoa jurídica pelo mesmo ato, sem apagar reparação de dano nem responsabilidade individual cabível.

6.6. Dolo

Dolo é vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado. Mera voluntariedade não basta.

Portanto:

• assinatura de documento não prova dolo sozinha;
• chefia não presume participação;
• culpa, negligência, imprudência e imperícia não configuram improbidade no regime atual;
• gestão malsucedida não prova finalidade ilícita;
• vantagem para terceiro ou entidade pode satisfazer a finalidade indevida, se comprovados os demais elementos.

6.7. Divergência interpretativa — art. 1º, § 8º

O STF conferiu interpretação conforme: a proteção exige interpretação baseada em:

1. jurisprudência assentada no STF ou nos Tribunais Superiores; ou
2. na falta dela, decisão de mérito transitada em julgado de órgão colegiado de segundo grau.

A posterior superação do entendimento não transforma automaticamente a conduta em improbidade.

A proteção não opera quando evidenciado dolo ou erro grosseiro, consideradas as circunstâncias e a gravidade. Ainda assim, erro grosseiro não substitui o dolo exigido para condenação por improbidade.

6.8. Matriz dos arts. 9º, 10 e 11

Todos exigem dolo. Os requisitos materiais não são intercambiáveis.

Art. 9º — enriquecimento ilícito

Exige vantagem patrimonial indevida em razão da função. Dano ao erário não é requisito indispensável.

Exemplos legais incluem receber comissão ou vantagem, utilizar bem ou trabalho público em interesse particular, tolerar atividade ilícita mediante vantagem e incorporar recursos públicos.

No art. 9º, VII, o patrimônio a descoberto exige demonstração de acréscimo significativo incompatível com rendimentos legítimos e sem origem justificável. A orientação do STJ em 2026 exige relação mínima entre a variação patrimonial e a atividade pública; não exige prova absoluta de vínculo com um ato funcional específico. Demonstrado o descompasso, cabe ao imputado explicar a origem lícita dos ingressos. O dolo e os demais requisitos continuam necessários.

Art. 10 — lesão ao erário

Exige ação ou omissão dolosa que cause perda patrimonial efetiva e comprovada.

Não bastam:

• risco abstrato;
• irregularidade formal;
• dano presumido;
• preço supostamente inadequado sem prova do prejuízo;
• resultado econômico desfavorável isolado.

O agente não precisa enriquecer. A frustração de licitação ou dispensa indevida só se enquadra no art. 10, VIII, se houver perda patrimonial efetiva.

Art. 11 — princípios

O art. 11 possui rol taxativo. Exige:

• dolo;
• conduta prevista no texto vigente;
• finalidade de obter proveito ou benefício indevido;
• lesividade relevante ao bem jurídico.

Não exige dano ao erário nem enriquecimento ilícito, mas ilegalidade genérica não basta.

Entre as condutas vigentes estão, conforme o caso, revelar informação sigilosa, negar publicidade fora das hipóteses legais, frustrar concorrência visando benefício, omitir prestação de contas para ocultar irregularidade, descumprir regras de parcerias, praticar nepotismo e promover publicidade com personalização.

Incisos revogados não podem ser restaurados por analogia. Em processos sem trânsito em julgado, deve-se verificar se existe continuidade típico-normativa em dispositivo vigente.

6.9. Sucessão e outras esferas

• herdeiro ou sucessor responde apenas pela reparação, até o limite da herança ou patrimônio transferido;
• em fusão ou incorporação, a obrigação reparatória limita-se ao patrimônio transferido, sem transmissão automática das demais sanções, salvo simulação ou fraude comprovada;
• irregularidade reconhecida por tribunal de contas não é improbidade automática;
• absolvição penal não encerra automaticamente a ação de improbidade, salvo fundamentos qualificados examinados adiante.

7. Improbidade: sanções, procedimento, bens e prescrição

7.1. Sanções do art. 12

As sanções podem ser aplicadas isolada ou cumulativamente, conforme a gravidade, com fundamentação e individualização.

Pegadinhas:

• art. 11 não prevê perda da função nem suspensão de direitos políticos;
• ressarcimento não é multa;
• perda de valores retira vantagem ilícita;
• multa pode ser elevada até o dobro quando o valor ordinário for ineficaz, considerada a situação econômica do réu;
• em ato de menor ofensa, a sanção limita-se à multa, sem excluir ressarcimento e perda cabíveis.

7.2. STF em 2026: alcance de sanções e responsabilidade

No julgamento das ADIs 7156 e 7236:

• a perda da função pública pode alcançar as funções públicas do condenado, admitida preservação excepcional e fundamentada de função específica;
• a proibição de contratar ou receber benefícios não se limita automaticamente ao ente diretamente lesado e pode alcançar os três níveis federativos;
• foi afastada a regra de detração do período entre decisão colegiada e trânsito em julgado;
• sanções pessoais devem ser individualizadas;
• responsabilidade patrimonial pode ser solidária quando presentes seus pressupostos, sem solidariedade automática das sanções.

As sanções do art. 12 são executadas após o trânsito em julgado. Isso não impede tutela cautelar juridicamente cabível.

Afastamento provisório do agente:

• sem prejuízo da remuneração;
• quando necessário à instrução ou para evitar prática iminente de novos ilícitos;
• por até 90 dias, prorrogável uma vez por igual período;
• sempre mediante decisão motivada.

7.3. Ressarcimento, perda, multa e cumprimento

Na sentença fundada nos arts. 9º e 10, o juiz determina, conforme o caso, ressarcimento e perda/reversão em favor da pessoa jurídica prejudicada.

Fluxo do art. 18:

1. a pessoa jurídica lesada promove liquidação e cumprimento;
2. após seis meses de inércia contados do trânsito em julgado, o Ministério Público assume;
3. serviços efetivamente prestados são descontados para evitar enriquecimento sem causa;
4. incapacidade financeira comprovada pode permitir parcelamento em até 48 parcelas mensais corrigidas.

Na unificação do art. 18-A:

• continuidade de ilícito: maior sanção acrescida de um terço ou soma, aplicando-se o resultado mais benéfico;
• novos atos: soma das sanções;
• suspensão política e proibição de contratar/receber benefícios observam máximo total de 20 anos.

7.4. Investigação e ação

Qualquer pessoa pode representar à autoridade administrativa. A representação deve ser escrita ou reduzida a termo, assinada e conter identificação, fatos, autoria e provas conhecidas.

Rejeição administrativa por falta de requisitos não impede representação ao Ministério Público.

O STF reconheceu legitimidade concorrente e disjuntiva de:

• Ministério Público;
• pessoa jurídica pública interessada ou lesada.

A petição inicial deve individualizar conduta, fatos, autoria e elementos mínimos de dolo. Imputação genérica não basta.

Regras processuais de prova:

• contestação: 30 dias;
• negociação pode interromper o prazo por até 90 dias;
• revelia não gera presunção de veracidade;
• silêncio do réu não equivale a confissão;
• distribuição dinâmica do ônus da prova não pode ser usada contra o réu nos termos vedados pela LIA;
• o juiz pode atribuir qualificação jurídica adequada aos mesmos fatos narrados, com contraditório, sem criar fato novo;
• decisões interlocutórias são impugnáveis por agravo de instrumento;
• não há remessa necessária.

7.5. Acordo de não persecução civil

O ANPC exige, no mínimo:

1. ressarcimento integral do dano;
2. reversão da vantagem indevida.

Pode ser celebrado na investigação, na ação ou na execução e depende de homologação judicial.

Quando celebrado pelo Ministério Público antes da ação, submete-se ao controle interno ministerial no prazo legal. O STF afastou a exigência de consulta obrigatória ao tribunal de contas como condição do acordo.

Descumprido o ANPC, o investigado ou demandado não pode celebrar novo acordo por cinco anos.

7.6. Decisão penal e improbidade

A absolvição criminal não encerra automaticamente a ação de improbidade.

Decisão penal transitada em julgado sobre os mesmos fatos impede a ação nas hipóteses reconhecidas pelo STF, como:

• estado de necessidade;
• legítima defesa;
• estrito cumprimento do dever legal;
• exercício regular de direito;
• prova da inexistência do fato;
• prova de que o réu não concorreu para a infração.

Absolvição por insuficiência de provas, isoladamente, não produz esse efeito automático.

7.7. Indisponibilidade de bens: regra do corte

O julgamento do STF concluído antes do edital modificou a leitura de limitações introduzidas em 2021.

A indisponibilidade:

• pode ser deferida, excepcionalmente e com fundamentação concreta, com base em tutela de evidência;
• pode admitir presunção fundamentada de urgência;
• deve observar contraditório prévio como regra, admitido diferimento quando a oitiva comprometer a eficácia;
• como regra geral, garante o integral ressarcimento do dano e o montante do enriquecimento ilícito, se houver;
• pode alcançar, até esse limite, bens dos requeridos independentemente de origem, respeitadas impenhorabilidades;
• não pode multiplicar o mesmo valor pelo número de réus;
• exige demonstração de efetiva concorrência do terceiro; para pessoa jurídica, observa-se o incidente de desconsideração quando cabível;
• pode ser substituída por caução, fiança bancária ou seguro-garantia;
• deve preservar subsistência, atividade empresarial e continuidade dos serviços públicos;
• mantém a proteção legal de quantias impenhoráveis e do bem de família, salvo quando o próprio imóvel constituir vantagem ilícita do art. 9º.

O Tema 1257 do STJ permanece útil para a aplicação imediata das regras processuais da reforma a processos em curso, mas deve ser lido à luz do controle concentrado posterior do STF nos pontos em que a Corte afastou restrições legais.

7.8. Prescrição sancionadora

Regra geral: oito anos a partir do fato; em infração permanente, a partir da cessação.

Investigação

• instauração de inquérito civil ou processo administrativo suspende o prazo por até 180 dias;
• inquérito civil deve ser concluído em 365 dias, prorrogável uma vez por igual período;
• encerrado o inquérito, a ação deve ser proposta em 30 dias ou o procedimento arquivado.

Marcos interruptivos

Entre os marcos legais estão:

1. ajuizamento da ação;
2. sentença condenatória;
3. decisão de tribunal que confirma condenação ou reforma improcedência;
4. decisões equivalentes do STJ;
5. decisões equivalentes do STF.

Em 1º de julho de 2026, o STF declarou inconstitucional a redução do prazo reiniciado à metade. Após a interrupção, o prazo volta a ser de oito anos. A Corte também definiu limite máximo de 20 anos entre o ajuizamento e o trânsito em julgado para a pretensão sancionadora.

Direito intertemporal e ressarcimento

Tema 1199:

• o novo regime prescricional não retroage;
• os novos marcos contam a partir de 26 de outubro de 2021 para fatos anteriores ainda não prescritos, conforme a tese.

Tema 897:

• é imprescritível apenas a pretensão de ressarcimento fundada em dano ao erário decorrente de ato doloso e tipificado na LIA;
• sanções permanecem prescritíveis.

8. Contencioso administrativo, jurisdição una e controle judicial

8.1. Dualidade × unidade

No sentido técnico, contencioso administrativo francês não é mero recurso hierárquico.

O Brasil adota a jurisdição una com fundamento no art. 5º, XXXV. Isso não significa um único juiz, inexistência de justiças especializadas ou proibição de processos administrativos.

8.2. Decisão administrativa e “coisa julgada administrativa”

Órgãos administrativos podem decidir e suas decisões produzem efeitos. A chamada coisa julgada administrativa significa definitividade interna, não coisa julgada material judicial.

Portanto:

• a decisão pode encerrar vias administrativas ordinárias;
• não se torna imune ao controle judicial;
• pode conviver com revisão administrativa prevista em lei;
• continua submetida a decadência, prescrição, boa-fé e segurança jurídica.

Tribunais de contas possuem posição constitucional própria, mas também não produzem sentença judicial.

8.3. Requerimento prévio × exaurimento

• requerimento prévio: provocação inicial para que a Administração aprecie a pretensão;
• exaurimento: uso de todas as instâncias e recursos administrativos.

Não há regra geral de exaurimento antes do acesso ao Judiciário.

No Tema 350, relativo a benefício previdenciário:

• concessão inicial exige em regra requerimento ao INSS;
• não é necessário esgotar todos os recursos administrativos;
• posição administrativa notória e reiteradamente contrária pode dispensar o requerimento;
• revisão, manutenção ou restabelecimento seguem análise própria da lesão já configurada.

O precedente não criou requisito universal para toda ação contra o Estado.

Exceções específicas:

• Justiça Desportiva: disciplina e competições exigem esgotamento, com decisão final em até 60 dias;
• habeas data: a resistência administrativa é demonstrada pela recusa ou pelo decurso de mais de dez dias sem decisão para acesso, ou de mais de quinze dias para retificação ou anotação; sem recusa, incide a Súmula 2 do STJ;
• mandado de segurança: não cabe contra ato ainda sujeito a recurso administrativo com efeito suspensivo, independentemente de caução.

8.4. Autotutela × controle judicial

O Judiciário não atua como superior hierárquico da autoridade administrativa.

8.5. O que pode ser controlado

O controle judicial de juridicidade alcança:

• competência;
• forma e procedimento;
• fatos e pressupostos;
• objeto;
• finalidade;
• motivo e motivação;
• igualdade e impessoalidade;
• razoabilidade e proporcionalidade;
• direitos fundamentais.

Distinções:

• motivo: pressuposto de fato e de direito;
• motivação: exposição das razões;
• motivos determinantes: os motivos declarados vinculam a validade quanto à existência e à veracidade.

Motivo falso é vício de juridicidade, não matéria imune sob o rótulo de mérito.

8.6. Discricionariedade, técnica e solução única

Discricionariedade é margem concedida pelo Direito entre alternativas válidas. Mérito é o núcleo legítimo de conveniência e oportunidade dentro dessa margem.

O Judiciário pode controlar vício, mas não trocar solução válida por preferência própria.

• se lei e fatos deixam uma única solução juridicamente válida, o juiz pode reconhecê-la;
• se restam alternativas válidas, afasta-se o vício e preserva-se a escolha administrativa;
• complexidade técnica não cria imunidade, mas exige prova e deferência a opção técnica razoável;
• erro técnico demonstrado, incoerência, ausência de base ou violação normativa são controláveis.

8.7. Precedentes operacionais

Tema 1420 — heteroidentificação

O Judiciário pode controlar o procedimento para garantir contraditório e ampla defesa. A adequação dos critérios e fundamentos da exclusão depende do edital e da prova do caso.

Controle não significa substituir automaticamente a comissão.

Tema 698 — políticas públicas

Omissão ou deficiência grave na prestação de direito fundamental pode justificar intervenção judicial.

Como regra, o juiz:

1. define finalidade ou resultado constitucionalmente devido;
2. determina que a Administração apresente plano ou meios adequados;
3. acompanha o cumprimento sem microgestão automática.

Urgência, dever preciso, solução única ou descumprimento persistente podem justificar ordem mais específica.

PAD

• Súmula Vinculante 5: ausência de advogado no PAD não gera nulidade constitucional automática;
• contraditório, defesa efetiva, ciência, prova, competência e motivação continuam obrigatórios;
• Súmula 665 do STJ: controle judicial concentra-se na regularidade do procedimento e na legalidade, ressalvadas flagrante ilegalidade, teratologia e manifesta desproporcionalidade.

8.8. LINDB e controle responsável

A LINDB qualifica a decisão; não blinda fraude, ilegalidade ou violação de direitos.

8.9. Vias judiciais em uma linha

9. Controle da atividade financeira do Estado

9.1. Não confunda quatro perguntas

Uma unidade interna pode fiscalizar concomitantemente a economicidade de uma despesa. Não há contradição: cada rótulo responde a uma pergunta diferente.

9.2. Lei nº 4.320/1964: art. 75 × art. 77

Art. 75 — três focos

O controle da execução orçamentária compreende:

1. legalidade dos atos de arrecadação, despesa e nascimento ou extinção de direitos e obrigações;
2. fidelidade funcional de agentes responsáveis por bens e valores;
3. cumprimento do programa de trabalho em termos monetários e de realização de obras e serviços.

Art. 77 — três momentos

A verificação da legalidade dos atos de execução orçamentária é:

• prévia;
• concomitante;
• subsequente.

Pegadinha máxima: art. 75 = focos; art. 77 = momentos.

Também não confunda o art. 75 da Constituição, sobre aplicação do modelo do TCU aos tribunais subnacionais, com o art. 75 da Lei nº 4.320/1964.

9.3. Arts. 76 a 82: mapa rápido

9.4. Sistemas complementares

O controle interno apoia, mas não se subordina genericamente ao controle externo. O controle externo não dispensa a Administração de agir. Participação social provoca e acompanha, sem receber competência sancionadora.

Legalidade e desempenho também são complementares:

• bom resultado não convalida ilegalidade;
• irregularidade formal não prova dano ou dolo;
• resultado ruim não prova desvio;
• economicidade não é menor preço automático.

10. TCU, TCEs, TCDF e TCE/MA

10.1. Matriz federativa

Auxílio não é hierarquia. Garantias semelhantes às judiciais não transformam corte de contas em Poder Judiciário.

10.2. EC nº 139/2026

No corte do edital, os tribunais de contas já eram definidos como instituições permanentes e essenciais ao exercício do controle externo. A emenda também passou a vedar, nos termos constitucionais, extinção, criação ou instalação dos órgãos de contas abrangidos.

O art. 75 aplica as normas da seção do TCU aos TCEs, ao TCDF e aos órgãos de contas municipais no que couber.

“No que couber” permite adaptação federativa, mas não autoriza:

• eliminar vagas técnicas;
• transformar todas as vagas em livre escolha política;
• subordinar a Corte ao Legislativo;
• transformar o tribunal em órgão judicial.

10.3. TCU

O TCU possui nove ministros:

Nas três vagas presidenciais:

• uma é de livre escolha;
• uma é preenchida entre auditores/ministros-substitutos;
• uma entre membros do Ministério Público junto ao TCU;
• as duas vagas técnicas seguem alternância e lista tríplice organizada pelo Tribunal, segundo antiguidade e merecimento.

Requisitos:

• brasileiro;
• mais de 35 e menos de 70 anos;
• idoneidade moral e reputação ilibada;
• notórios conhecimentos jurídicos, contábeis, econômicos e financeiros ou de administração pública;
• mais de dez anos de função ou atividade profissional que exija esses conhecimentos.

Ministros do TCU têm garantias, prerrogativas, impedimentos, vencimentos e vantagens equivalentes aos ministros do STJ.

Auditor ou ministro-substituto:

• ingressa por concurso público de provas e títulos;
• exerce funções judicantes de contas;
• não se confunde com servidor da carreira de auditoria/controle externo.

O Ministério Público junto ao TCU não se confunde com o Ministério Público comum.

10.4. TCEs e TCDF

TCEs e TCDF possuem sete conselheiros.

Nos TCEs, a Súmula 653 do STF consolida:

• quatro escolhidos pela Assembleia Legislativa;
• três pelo Governador;
• entre as vagas do Governador: uma livre, uma de auditor/conselheiro-substituto e uma de membro do Ministério Público de Contas.

A divisão 4/3 não é “quinto constitucional”.

O TCDF segue a matriz constitucional dos tribunais de contas subnacionais, com sete conselheiros e preservação das vagas técnicas.

10.5. Controle municipal: nomes parecidos

A Constituição já vedava criação de órgão de contas pelo Município. Após a EC nº 139/2026, a leitura deve considerar a nova vedação de extinção, criação ou instalação nos arts. 31 e 75.

Nas contas anuais do prefeito:

tribunal emite parecer → Câmara julga → parecer só deixa de prevalecer por 2/3 dos membros.

10.6. TCE/MA na Constituição do Maranhão

No Maranhão:

• Assembleia Legislativa exerce o controle externo estadual com auxílio do TCE/MA;
• Câmaras Municipais são auxiliadas pelo Tribunal no controle municipal;
• o TCE/MA não é subordinado à Assembleia, não integra o TJ/MA e não é unidade do TCU.

Composição: sete conselheiros.

• quatro escolhidos pela Assembleia Legislativa;
• três pelo Governador, com aprovação legislativa;
• nas vagas do Governador: uma livre, uma de conselheiro-substituto e uma de membro do Ministério Público de Contas.

Requisitos seguem a matriz de mais de 35 e menos de 70 anos, idoneidade, reputação, conhecimentos notórios e mais de dez anos de atividade compatível.

A EC estadual nº 96/2024 passou a exigir, no procedimento de escolha, arguição pública e aprovação por voto secreto na Assembleia.

Conselheiros têm garantias equivalentes às dos desembargadores do TJ/MA, sem integração ao Judiciário. Conselheiros-substitutos ingressam por concurso de provas e títulos. O Ministério Público de Contas atua junto ao Tribunal e não se confunde com o Ministério Público Estadual.

Matriz de contas:

11. Quadros integrados de resolução

11.1. Quem faz o quê?

11.2. Verbo de prova

11.3. Prazos e números de alto rendimento

11.4. Pegadinhas finais

1. Controle não significa sanção obrigatória.
2. Controle interno não se resume à auditoria interna.
3. Controle externo não é sinônimo de posterior.
4. CFOOP são dimensões; legalidade, legitimidade e economicidade são parâmetros.
5. Subvenções e renúncia de receitas são matérias fiscalizadas.
6. Pessoa privada pode prestar contas sem virar órgão público.
7. Congresso é titular do controle externo federal; TCU o auxilia e tem competências próprias.
8. Auxílio não é subordinação.
9. Tribunal de contas não integra o Judiciário.
10. Sustar, anular e revogar não são sinônimos.
11. Pedido escrito é feito pelas Mesas; convocação pode ser feita pelas Casas ou comissões.
12. CPI não tem todos os poderes de juiz.
13. Registro telefônico pretérito não é interceptação em curso.
14. Relatório de CPI não condena.
15. Direito da minoria à criação da CPI não gera prorrogação automática.
16. TCU aprecia contas presidenciais; Congresso julga.
17. Toda conta do prefeito somente pode ser julgada pela Câmara é afirmação excessiva após a ADPF 982.
18. Tema 1287 trata de tomada de contas especial de convênio, não da conta anual.
19. Parecer prévio não é julgamento.
20. Tema 445 começa na chegada do processo ao tribunal de contas.
21. Ato e contrato seguem ritos diferentes de sustação.
22. Débito não é multa.
23. Vinculação não é hierarquia.
24. Ilegalidade gera anulação; mérito de ato válido gera revogação.
25. Autotutela não dispensa processo e decadência.
26. Lei nº 9.784/1999 é diretamente federal.
27. Ilegalidade não é improbidade.
28. LIA atual exige dolo; mera voluntariedade ou culpa não bastam.
29. Art. 9º não exige dano; art. 10 exige dano efetivo; art. 11 exige tipo taxativo e lesividade relevante.
30. Sócio ou terceiro não responde automaticamente.
31. Art. 11 não prevê perda da função nem suspensão de direitos políticos.
32. Sanção pessoal individualizada não impede solidariedade patrimonial quando juridicamente cabível.
33. Absolvição criminal por insuficiência de provas não encerra automaticamente a improbidade.
34. Indisponibilidade é cautelar, não sanção antecipada.
35. O prazo reiniciado após interrupção prescricional é de oito anos no corte do edital.
36. Ressarcimento imprescritível exige ato doloso tipificado na LIA.
37. Jurisdição una não elimina processos administrativos.
38. Requerimento prévio não é exaurimento.
39. Judiciário controla juridicidade, mas não revoga ato válido por preferência.
40. Discricionariedade não é arbitrariedade.
41. Art. 75 da Lei nº 4.320 traz focos; art. 77 traz momentos.
42. Controle social complementa, mas não substitui controles interno e externo.
43. TCU tem nove ministros; TCE e TCDF têm sete conselheiros.
44. Das três vagas do Executivo nas cortes de contas, apenas uma é livre.
45. Divisão 4/3 dos TCEs não é quinto constitucional.
46. MPC não é o Ministério Público comum.
47. Conselheiro/ministro-substituto não é servidor auditor da carreira de controle externo.
48. EC nº 139/2026 já estava vigente no edital.
49. TCE/MA auxilia Assembleia e Câmaras sem subordinação hierárquica.
50. Contas de Governador e Prefeito recebem parecer prévio; contas de administradores são julgadas pela Corte de Contas.

12. Roteiro de 60 segundos para a prova

1. Quem controla? Administração, Legislativo, tribunal de contas, Judiciário ou sociedade?
2. Qual relação? interno, externo, hierárquico, supervisão finalística ou autotutela?
3. Qual objeto? ato, contrato, conta anual, conta de gestão, recurso, dano, sanção ou registro de pessoal?
4. Qual verbo constitucional/legal? apreciar, julgar, sustar, anular, revogar, convalidar, representar ou denunciar?
5. Qual parâmetro? legalidade, legitimidade, economicidade, eficácia ou eficiência?
6. Há limite processual? contraditório, motivação, reserva de jurisdição, competência ou prazo?
7. Há regra temporal do edital? aplique o texto e a jurisprudência já vigentes em 6 de julho de 2026.
8. A questão transformou irregularidade em improbidade? exija dolo, tipo vigente e requisito material.
9. A questão confundiu reparação e sanção? separe ressarcimento, perda, multa e indisponibilidade.
10. A questão trocou órgãos ou números? confira 60/90 dias, 5/8/20 anos, 1/3, 2/3, 9 e 7 membros.