Responsabilidade civil do Estado: objetiva não significa automática

Quando alguém sofre dano relacionado à atuação estatal, a pergunta correta não é “houve erro do servidor?”. A sequência segura é outra:

1. houve conduta estatal juridicamente imputável — ação ou omissão?
2. existe dano reparável?
3. há nexo causal entre a atuação estatal e o dano?
4. qual é o regime de responsabilidade aplicável?
5. existe causa que rompe ou reduz o nexo?
6. quem deve responder perante a vítima?
7. o agente pode responder depois, em regresso?

Essa ordem evita o erro mais comum do tema:

responsabilidade objetiva dispensa prova de culpa, mas não dispensa dano nem nexo causal.

O edital da Polícia Civil do Maranhão inclui responsabilidade civil do Estado no item 9 de Direito Administrativo. A U106 tratou do controle da Administração; esta unidade cuida apenas do regime indenizatório estatal. O corte legislativo é 13 de julho de 2026.

1. Fundamento constitucional

O artigo 37, § 6º, da Constituição estabelece que respondem pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causem a terceiros:

• as pessoas jurídicas de direito público;
• as pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de serviços públicos.

O mesmo dispositivo assegura o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.

Assim, existem duas relações diferentes:

O artigo 43 do Código Civil reforça, para as pessoas jurídicas de direito público interno, a responsabilidade pelos atos dos agentes praticados nessa qualidade e preserva o regresso.

1.1 O que significa “nessa qualidade”

O simples fato de o causador ser servidor não torna o Estado responsável por toda conduta privada de sua vida.

É necessária uma conexão funcional entre a conduta e a função pública: exercício, utilização ou situação funcional que permita imputar o comportamento à pessoa jurídica.

Exemplo hipotético:

• policial conduz viatura em serviço e causa acidente → há conexão funcional;
• o mesmo policial, em atividade estritamente privada, sem uso da função, causa dano particular → o vínculo funcional, isoladamente, não basta.

2. Teoria do risco administrativo

A regra constitucional é explicada pela teoria do risco administrativo.

Ela significa que, em hipóteses abrangidas pelo artigo 37, § 6º, a vítima não precisa provar a culpa do agente para responsabilizar a pessoa jurídica.

Mas ainda precisa demonstrar:

1. conduta imputável;
2. dano;
3. nexo causal.

A responsabilidade objetiva não transforma o Estado em segurador universal.

2.1 Risco administrativo não é risco integral

No risco administrativo, a causalidade continua sendo examinada.

Se um fato demonstrar que o dano não pode ser juridicamente atribuído ao Estado, a responsabilidade pode ser excluída ou reduzida.

O risco integral é excepcional e não é a regra geral do artigo 37, § 6º.

Portanto:

3. Ato comissivo: regra objetiva

Quando o dano decorre de uma atuação positiva do Estado ou de agente atuando nessa qualidade, a regra é a responsabilidade objetiva.

Fórmula:

conduta estatal + dano + nexo causal
                ↓
     responsabilidade objetiva

A vítima não precisa acrescentar “culpa do agente” à fórmula.

Exemplo hipotético: viatura policial, conduzida em serviço, colide com veículo particular. Demonstrados o dano e o nexo com a atuação funcional, a responsabilidade da pessoa jurídica é objetiva.

3.1 Ato ilícito não é requisito universal

Uma ilegalidade não produz indenização sem dano e nexo.

Também é possível que atuação estatal lícita gere dever de indenizar quando imponha a pessoa ou grupo determinado um dano juridicamente qualificado, superior aos ônus ordinários da vida em sociedade.

A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça trabalha, nesse campo, com dano real, especial e anormal.

A chave é:

ilicitude e responsabilidade civil não são sinônimos.

4. Pessoas privadas prestadoras de serviço público

O artigo 37, § 6º, inclui expressamente pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de serviços públicos.

No Tema 130, o Supremo Tribunal Federal fixou que essa responsabilidade objetiva alcança danos causados a:

• usuários do serviço;
• não usuários do serviço.

Logo, não é correto dizer que uma concessionária de serviço público só responde objetivamente perante quem contratou ou utilizou diretamente o serviço.

O nexo causal continua indispensável.

5. Omissão: primeiro identifique o dever de agir

Omissão não é simplesmente “o Estado não fez algo”.

Ela só se torna juridicamente relevante quando existia dever de agir na situação concreta.

Antes de discutir se a responsabilidade é objetiva ou subjetiva, pergunte:

1. havia dever jurídico de atuação?
2. qual atuação era exigível?
3. houve falha na prestação?
4. essa falha contribuiu causalmente para o dano?

5.1 Regra geral no Superior Tribunal de Justiça

A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça trata, como regra geral, a responsabilidade por omissão como subjetiva, exigindo:

• omissão culposa ou falha do serviço;
• dano;
• nexo causal.

A chamada culpa do serviço não exige necessariamente identificar um servidor individual. O defeito pode consistir em serviço que:

• não funcionou quando deveria;
• funcionou mal;
• funcionou tardiamente.

O Informativo 733 aplicou essa lógica em acidente fatal decorrente de buraco não sinalizado em rodovia estadual.

5.2 Não use “toda omissão é subjetiva”

Há hipóteses em que um dever específico de proteção ou outro fundamento jurídico altera o tratamento.

Por isso, duas frases absolutas são perigosas:

• “toda omissão é subjetiva”;
• “toda omissão é objetiva”.

O correto é identificar o dever jurídico concreto e o fundamento do regime.

6. Custódia estatal — Tema 592

O artigo 5º, inciso XLIX, da Constituição assegura aos presos respeito à integridade física e moral.

No Tema 592, o Supremo Tribunal Federal fixou:

em caso de inobservância do dever específico de proteção, o Estado é responsável pela morte de detento.

O ponto decisivo é o dever específico de proteção decorrente da custódia.

A tese não deve ser transformada em uma regra universal segundo a qual toda omissão estatal seria objetiva.

Para prova:

• custódia gera dever qualificado de proteção;
• é necessário conectar a inobservância desse dever ao resultado;
• dano e causalidade continuam centrais.

7. Foragido e nexo causal — Tema 362

O Tema 362 mostra por que uma falha estatal anterior não basta para qualquer dano futuro.

O Supremo Tribunal Federal fixou que não se caracteriza responsabilidade civil objetiva do Estado por crime praticado por pessoa foragida do sistema prisional quando não demonstrado nexo causal direto entre o momento da fuga e a conduta criminosa.

A fuga pode revelar falha de vigilância.

Mas isso não torna o Estado responsável por todo ato praticado posteriormente pelo foragido.

A pergunta é:

o dano ainda está causalmente ligado, de forma direta e juridicamente relevante, à falha estatal?

Sem nexo suficiente, não há dever de indenizar com base nessa tese.

8. Atividade de risco anormal

Em situação excepcional, o Superior Tribunal de Justiça reconheceu a incidência do artigo 927, parágrafo único, do Código Civil para atividade estatal naturalmente perigosa.

No caso divulgado no Informativo 674, a responsabilidade foi tratada como objetiva mesmo diante de omissão, porque o fundamento estava no risco anormal da atividade.

A lição útil é metodológica:

o rótulo “ação” ou “omissão” não substitui a identificação do fundamento jurídico específico da responsabilidade.

Mesmo em regime objetivo, dano e nexo causal continuam relevantes.

9. Excludentes e atenuantes: o problema é causal

Depois de identificar o regime, verifique se outro fato rompeu o nexo ou apenas contribuiu para o dano.

9.1 Culpa exclusiva da vítima

Se a vítima é a única causa juridicamente relevante do dano, o nexo com o Estado pode ser rompido.

Resultado: possível exclusão da responsabilidade.

9.2 Culpa concorrente da vítima

Se Estado e vítima contribuem causalmente, não há rompimento total.

Resultado: possível redução da indenização.

O artigo 945 do Código Civil determina que a indenização considere a gravidade da culpa da vítima em confronto com a do autor do dano.

9.3 Fato exclusivo de terceiro

A mera participação de terceiro não exclui responsabilidade.

Para excluir, o fato do terceiro precisa ser causa exclusiva, independente e suficiente para romper o nexo com a atuação estatal.

9.4 Caso fortuito e força maior

Não funcionam como palavras mágicas.

A pergunta é se, no caso concreto, o evento realmente rompeu o nexo causal.

Se o fato integra o risco da atividade ou havia dever específico de prevenção, o simples rótulo “força maior” pode não bastar.

10. A vítima processa quem? — Tema 940

O Tema 940 separa a ação indenizatória da ação regressiva.

O Supremo Tribunal Federal fixou que a ação por danos causados por agente público deve ser ajuizada contra:

• o Estado; ou
• a pessoa jurídica de direito privado prestadora de serviço público, conforme o caso.

O agente causador é parte ilegítima para a ação indenizatória direta da vítima.

A sequência correta é:

vítima → pessoa jurídica

se houver dolo ou culpa do agente:

pessoa jurídica → agente

Isso não significa impunidade do agente.

Significa apenas que a Constituição distribui de modo diferente a responsabilidade perante a vítima e o regresso interno.

11. Direito de regresso

O direito de regresso exige dolo ou culpa do agente.

Portanto, coexistem dois regimes:

A condenação da pessoa jurídica não prova automaticamente culpa do agente.

A ação regressiva exige demonstração do elemento subjetivo do responsável.

12. Tabeliães e registradores — Tema 777

Tabeliães e oficiais de registro exercem atividade pública em caráter privado por delegação.

No Tema 777, o Supremo Tribunal Federal reconheceu a responsabilidade civil objetiva do Estado pelos danos causados por tabeliães e registradores no exercício de suas funções, assegurado o regresso contra o responsável nos casos pertinentes.

A questão de prova costuma errar ao afirmar que o Estado responderia apenas subsidiariamente enquanto o delegatário responderia diretamente e objetivamente como regra constitucional.

Não confunda essa hipótese específica com o regime geral das concessionárias e permissionárias de outros serviços públicos.

13. Imunidade parlamentar material — Tema 950

Em 2025, antes do corte desta campanha, o Supremo Tribunal Federal julgou o Tema 950.

A tese separa duas situações.

13.1 Opiniões, palavras e votos cobertos pela imunidade material

A imunidade parlamentar material atua como excludente da responsabilidade civil objetiva do Estado.

Não há indenização estatal por manifestação abrangida pela garantia constitucional.

13.2 Conduta fora da imunidade

Se o parlamentar extrapola os limites da imunidade material, eventual responsabilização recai pessoal, direta e subjetivamente sobre ele, segundo a tese fixada.

Esse tema mostra uma excludente constitucional específica.

14. Prisão além do tempo fixado na sentença

O artigo 5º, inciso LXXV, da Constituição determina que o Estado indenize:

• o condenado por erro judiciário;
• quem ficar preso além do tempo fixado na sentença.

Portanto, é errada a afirmação absoluta de que atos jurisdicionais jamais geram responsabilidade estatal.

O regime possui hipóteses constitucionais próprias.

15. Atividade legislativa: também não existe irresponsabilidade absoluta

A ideia de que o Estado seria sempre irresponsável por atividade legislativa é excessiva.

Situações excepcionais podem gerar reparação, especialmente quando a atuação normativa produz dano juridicamente individualizável em contexto reconhecido pelo ordenamento.

Para esta unidade, o importante é rejeitar a afirmação absoluta:

“atividade legislativa nunca gera responsabilidade civil do Estado”.

A análise concreta depende da fonte, do dano, da causalidade e do regime aplicável.

16. Reparação do dano

A indenização busca recompor o prejuízo juridicamente reconhecido.

Pode abranger danos:

• materiais;
• morais;
• outros prejuízos juridicamente reparáveis, conforme o caso.

O artigo 944 do Código Civil estabelece, como regra, que a indenização mede-se pela extensão do dano.

A responsabilidade civil não tem como objetivo punir abstratamente o Estado, mas reparar o dano imputável.

17. Método decisório para prova

Diante de um caso, siga esta ordem.

Passo 1 — quem causou o dano?

• pessoa jurídica pública;
• agente em conexão funcional;
• prestadora privada de serviço público;
• delegatário em hipótese específica.

Passo 2 — ação ou omissão?

• ação → regra constitucional objetiva;
• omissão → identifique o dever de agir e o fundamento aplicável.

Passo 3 — dano e nexo

Sem dano ou sem nexo, a responsabilidade não se completa.

Passo 4 — qual regime?

• risco administrativo;
• culpa do serviço na omissão geral;
• dever específico de proteção;
• atividade de risco anormal;
• regime constitucional ou legal especial.

Passo 5 — causa exclusiva ou concorrente?

• causa exclusiva → pode excluir;
• causa concorrente → pode atenuar.

Passo 6 — polo passivo

Se o dano foi causado por agente público nessa qualidade, lembre o Tema 940: a vítima demanda a pessoa jurídica.

Passo 7 — regresso

Dolo ou culpa do agente são relevantes para a ação regressiva.

18. Pegadinhas essenciais

1. Responsabilidade objetiva não dispensa dano nem nexo.
2. Risco administrativo não é risco integral.
3. Ato ilícito não é requisito universal do dever de indenizar.
4. Ato estatal lícito pode gerar indenização em hipóteses juridicamente qualificadas.
5. Prestadora privada de serviço público responde objetivamente perante usuários e não usuários.
6. Omissão não possui uma fórmula única para todos os casos.
7. No regime geral omissivo do Superior Tribunal de Justiça, exige-se falha culposa do serviço.
8. Custódia estatal envolve dever específico de proteção — Tema 592.
9. Falha na fuga do preso não cria responsabilidade por todo crime futuro — Tema 362 exige nexo direto.
10. Culpa exclusiva da vítima pode excluir; culpa concorrente pode reduzir.
11. Fato de terceiro só exclui se romper o nexo.
12. Força maior só exclui se efetivamente romper a causalidade.
13. Tema 940: a vítima demanda a pessoa jurídica, não diretamente o agente.
14. Regresso contra o agente exige dolo ou culpa.
15. Tema 130: prestadora privada responde também perante terceiro não usuário.
16. Tema 777: Estado responde objetivamente por danos de tabeliães e registradores no exercício da função, com regresso cabível.
17. Tema 950: imunidade parlamentar material exclui a responsabilidade estatal no campo protegido.
18. Erro judiciário e prisão além do tempo fixado têm previsão constitucional de indenização.
19. Não existe regra de irresponsabilidade absoluta do Estado por atividade legislativa.
20. A U106 trata dos mecanismos de controle; esta unidade trata da reparação de danos.