Organização político-administrativa: União, estados, Distrito Federal e municípios

1. O problema central: um só Estado, vários centros de poder

Imagine três decisões: emitir moeda, organizar um serviço local de transporte coletivo e editar normas gerais sobre determinada matéria. Todas são decisões estatais, mas não pertencem ao mesmo ente.

Isso ocorre porque o Brasil adota a forma federativa. Em uma Federação, a Constituição reparte poder político e competências entre diferentes entes. A pergunta de prova, portanto, quase sempre é uma destas:

1. quem é o ente competente?
2. a competência é para agir administrativamente ou para legislar?
3. a competência pertence a um ente de modo privativo, é compartilhada ou decorre do interesse local?
4. qual regra de organização vale para União, estado, Distrito Federal ou município?

Antes dos artigos e listas, fixe a distinção que organiza o capítulo:

• a República Federativa do Brasil é o Estado soberano;
• União, estados, Distrito Federal e municípios são entes federativos autônomos.

Soberania é o poder do Estado brasileiro perante a ordem internacional e no plano interno. Autonomia é a capacidade que cada ente recebe da Constituição para se organizar, governar, legislar e administrar dentro de suas competências.

Por isso, a União não é “mais soberana” que estados ou municípios. A União é autônoma; a República Federativa do Brasil é soberana.

Corte de prova: 6 de julho de 2026, data do Edital número 1 do TCE/MA. Nesse corte, a EC número 139/2026 já havia alterado o artigo 31, § 1º. A Lei Complementar número 230/2026 também já estava vigente e disciplina apenas uma modalidade específica de desmembramento municipal.

2. Artigos 18 e 19: quem compõe a Federação e quais limites valem para todos

2.1 Artigo 18: os quatro entes autônomos

A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende:

• União;
• estados;
• Distrito Federal;
• municípios.

Todos são autônomos, nos termos da Constituição.

Duas trocas de prova aparecem com frequência:

• Brasília é a Capital Federal. Não é tecnicamente correto substituir essa frase por “o Distrito Federal é a Capital Federal”.
• Territórios Federais integram a União. Não aparecem no caput do artigo 18 como entes federativos autônomos.

A referência aos Territórios aqui serve apenas para impedir essa confusão. O foco desta unidade são os quatro entes enumerados no caput.

2.2 Alterações territoriais: estado e município não seguem o mesmo procedimento

A Constituição permite mudanças territoriais, mas exige participação popular e uma espécie normativa adequada.

Nos estados, incorporação, subdivisão ou desmembramento depende de:

1. aprovação da população diretamente interessada, por plebiscito;
2. aprovação do Congresso Nacional por lei complementar.

Nos municípios, a regra geral do artigo 18, § 4º, combina quatro elementos:

1. lei estadual;
2. período determinado por lei complementar federal;
3. divulgação prévia dos Estudos de Viabilidade Municipal;
4. consulta prévia, mediante plebiscito, às populações dos municípios envolvidos.

A Lei Complementar número 230/2026 não deve ser lida como regulamentação geral de toda criação, incorporação, fusão ou desmembramento municipal. Ela trata especificamente do desmembramento de parte de um município para incorporação a outro município limítrofe e determina que, nessa modalidade, o procedimento não pode resultar na criação de novo município.

O mecanismo, portanto, é mais importante que decorar uma sequência solta:

2.3 Artigo 19: limites comuns aos entes

União, estados, Distrito Federal e municípios não podem:

• estabelecer cultos religiosos ou igrejas, subvencioná-los, embaraçar-lhes o funcionamento ou manter relação de dependência ou aliança com eles ou seus representantes, ressalvada, na forma da lei, a colaboração de interesse público;
• recusar fé aos documentos públicos;
• criar distinções entre brasileiros ou preferências entre si.

A primeira vedação expressa a neutralidade religiosa do Estado, mas não impede toda relação institucional com organizações religiosas: a própria Constituição admite colaboração de interesse público, na forma da lei.

3. Repartição de competências: primeiro pergunte “agir ou legislar?”

Uma das maiores fontes de erro é memorizar matérias sem perceber que tipo de competência está sendo cobrado.

Competência material diz respeito principalmente a agir. Já competência legislativa diz respeito a legislar.

Essa diferença explica por que uma mesma matéria pode aparecer em artigos diferentes. Proteção e tratamento de dados pessoais, por exemplo, aparecem na competência da União para organizar e fiscalizar e também na competência para legislar.

Use este mapa antes de olhar a matéria concreta:

O artigo 23 aparece aqui apenas como ponte indispensável: ele contém competências materiais comuns aos quatro entes. Seu conteúdo é objeto específico da unidade T141, por isso esta unidade não reproduz a lista do dispositivo.

4. União: bens, atuação material e legislação privativa

4.1 Artigo 20: por que certos bens pertencem à União

Os bens da União revelam interesses que ultrapassam a esfera puramente local ou estadual. Entre os principais estão:

• terras devolutas indispensáveis à defesa das fronteiras, fortificações e construções militares, vias federais de comunicação e preservação ambiental, definidas em lei;
• lagos, rios e correntes de água que atravessem mais de um estado, sirvam de limite com outros países, estendam-se a território estrangeiro ou dele provenham, além das hipóteses constitucionais associadas;
• praias marítimas;
• recursos naturais da plataforma continental e da zona econômica exclusiva;
• mar territorial;
• terrenos de marinha e seus acrescidos;
• potenciais de energia hidráulica;
• recursos minerais, inclusive os do subsolo;
• cavidades naturais subterrâneas e sítios arqueológicos e pré-históricos;
• terras tradicionalmente ocupadas pelos povos indígenas.

A Constituição também assegura, nos termos da lei, participação ou compensação financeira aos entes nas hipóteses constitucionais de exploração de petróleo, gás natural, recursos hídricos para geração de energia e outros recursos minerais.

A faixa de fronteira tem até 150 quilômetros de largura ao longo das fronteiras terrestres e é considerada fundamental para a defesa do território nacional.

4.2 Artigo 21: quando a União deve agir

O artigo 21 reúne competências predominantemente materiais. Observe os verbos:

• manter relações com Estados estrangeiros e participar de organizações internacionais;
• declarar guerra e celebrar paz;
• assegurar a defesa nacional;
• emitir moeda;
• manter o serviço postal;
• explorar serviços de telecomunicações, nas condições constitucionais;
• explorar serviços e instalações de energia elétrica, nas condições constitucionais;
• instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano;
• organizar, manter e executar a inspeção do trabalho;
• organizar e fiscalizar a proteção e o tratamento de dados pessoais.

O padrão é fazer, manter, explorar, organizar, fiscalizar. Isso ajuda a diferenciar o artigo 21 do artigo 22.

4.3 Artigo 22: quando a União deve legislar

O artigo 22 começa com fórmula diferente: compete privativamente à União legislar sobre as matérias enumeradas.

Entre as mais cobradas estão:

• direito civil, comercial, penal, processual, eleitoral, agrário, marítimo, aeronáutico, espacial e do trabalho;
• desapropriação;
• águas, energia, informática, telecomunicações e radiodifusão;
• trânsito e transporte;
• jazidas, minas, outros recursos minerais e metalurgia;
• seguridade social;
• diretrizes e bases da educação nacional;
• registros públicos;
• normas gerais de licitação e contratação;
• propaganda comercial;
• proteção e tratamento de dados pessoais.

“Privativamente” não significa que nunca exista autorização estadual. O parágrafo único permite que lei complementar autorize os estados a legislar sobre questões específicas das matérias do artigo 22.

A autorização, portanto, não transfere genericamente toda a matéria. A Constituição exige:

lei complementar + estados + questões específicas.

5. Artigo 24: como funciona a competência legislativa concorrente

Na competência concorrente, União, estados e Distrito Federal participam da produção normativa, mas não exercem exatamente o mesmo papel.

A lógica é:

1. a União estabelece normas gerais;
2. estados e Distrito Federal exercem competência suplementar;
3. se não houver lei federal de normas gerais, o estado exerce competência legislativa plena, para atender a suas peculiaridades;
4. se depois surgir lei federal de normas gerais, ela suspende a eficácia da lei estadual no que lhe for contrário.

Essa última expressão é muito importante. A Constituição não diz que a lei federal posterior “revoga toda” a lei estadual.

O município não integra o caput do artigo 24. Sua capacidade de complementar normas vem do artigo 30, II, que lhe permite suplementar legislação federal e estadual no que couber.

Entre as matérias concorrentes aparecem, por exemplo:

• direito tributário, financeiro, penitenciário, econômico e urbanístico;
• orçamento;
• produção e consumo;
• proteção do meio ambiente;
• patrimônio histórico, cultural, artístico, turístico e paisagístico;
• educação, cultura, ensino, desporto, ciência, tecnologia, pesquisa, desenvolvimento e inovação;
• previdência social e saúde;
• assistência jurídica e defensoria pública;
• proteção e integração social das pessoas com deficiência;
• proteção à infância e à juventude;
• organização, garantias, direitos e deveres das polícias civis.

6. Estados: autonomia residual e organização própria

6.1 Artigo 25: Constituição estadual e competência residual

Os estados organizam-se e regem-se pelas Constituições e leis que adotarem, observados os princípios da Constituição Federal.

Além das competências expressamente distribuídas, são reservadas aos estados as competências que não lhes sejam vedadas pela Constituição. Essa é a chamada competência residual ou remanescente.

Dois exemplos específicos do artigo 25 merecem atenção:

• cabe aos estados explorar diretamente, ou mediante concessão, os serviços locais de gás canalizado, na forma da lei;
• é vedada medida provisória para regulamentar essa matéria.

Os estados também podem, mediante lei complementar estadual, instituir regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões formadas por municípios limítrofes, para integrar organização, planejamento e execução de funções públicas de interesse comum.

6.2 Artigo 26: bens dos estados

Entre os bens estaduais estão, nas condições constitucionais:

• águas superficiais ou subterrâneas, ressalvadas as decorrentes de obras da União na hipótese constitucional;
• áreas em ilhas oceânicas e costeiras que estejam sob domínio estadual, excluídas as de domínio da União, dos municípios ou de terceiros;
• ilhas fluviais e lacustres não pertencentes à União;
• terras devolutas não compreendidas entre as da União.

A comparação útil é simples: a Constituição define hipóteses de terras devolutas da União; as demais terras devolutas, nas condições do artigo 26, pertencem aos estados.

6.3 Artigos 27 e 28: Assembleia Legislativa e Governador

O número de Deputados Estaduais relaciona-se à representação do estado na Câmara dos Deputados: corresponde ao triplo dessa representação e, atingido o número de 36, passa a ser acrescido de tantos quantos forem os Deputados Federais acima de 12.

O mandato dos Deputados Estaduais é de quatro anos. O subsídio é fixado por lei de iniciativa da Assembleia Legislativa e não pode superar 75% daquele estabelecido, em espécie, para os Deputados Federais, observadas as demais regras constitucionais.

A Assembleia Legislativa dispõe sobre seu regimento interno, sua polícia e os serviços administrativos de sua secretaria; a lei disciplina a iniciativa popular no processo legislativo estadual.

Governador e Vice-Governador têm mandato de quatro anos. A eleição ocorre segundo a disciplina constitucional e a posse, no texto vigente no corte, ocorre em 6 de janeiro do ano subsequente.

O Governador perde o mandato se assumir outro cargo ou função na administração pública direta ou indireta, ressalvada a posse em virtude de concurso público e observadas as remissões constitucionais do artigo 38.

7. Municípios: Lei Orgânica, interesse local e fiscalização

7.1 Artigo 29: a Lei Orgânica é a norma básica municipal

Município não possui “Constituição municipal”. Rege-se por Lei Orgânica, que deve respeitar a Constituição Federal e a Constituição do respectivo estado.

A aprovação da Lei Orgânica exige:

• votação em dois turnos;
• interstício mínimo de 10 dias;
• aprovação por dois terços dos membros da Câmara Municipal;
• promulgação pela própria Câmara Municipal.

Esse procedimento concretiza a autonomia municipal: o município se auto-organiza, mas dentro dos limites constitucionais.

Prefeito, Vice-Prefeito e Vereadores têm mandato de quatro anos. Prefeito e Vice tomam posse em 1º de janeiro do ano subsequente à eleição.

Nos municípios com mais de 200 mil eleitores, aplicam-se as regras constitucionais de segundo turno à eleição de Prefeito e Vice-Prefeito. O critério é número de eleitores, não de habitantes.

Os Vereadores são invioláveis por suas opiniões, palavras e votos no exercício do mandato e na circunscrição do município. A Constituição também prevê julgamento do Prefeito perante o Tribunal de Justiça e admite iniciativa popular de projetos de lei de interesse específico do município, da cidade ou de bairros mediante manifestação de pelo menos 5% do eleitorado.

7.2 Artigo 30: o município cuida do interesse local

O artigo 30 mostra a lógica municipal. Compete aos municípios:

• legislar sobre assuntos de interesse local;
• suplementar a legislação federal e estadual, no que couber;
• instituir e arrecadar os tributos de sua competência e aplicar suas rendas, com dever de prestar contas;
• criar, organizar e suprimir distritos, observada a legislação estadual;
• organizar e prestar serviços públicos de interesse local, incluído o transporte coletivo, que tem caráter essencial;
• manter programas de educação infantil e ensino fundamental, com cooperação técnica e financeira da União e do estado;
• prestar serviços de atendimento à saúde da população, com cooperação;
• promover adequado ordenamento territorial;
• proteger o patrimônio histórico-cultural local, observadas a legislação e a fiscalização federal e estadual.

“Interesse local” não significa isolamento jurídico. O município continua submetido à Constituição e pode suplementar normas federais e estaduais quando houver espaço para disciplina local.

7.3 Artigo 31: controle do município e a mudança de 2026

A fiscalização municipal combina duas vias:

• o Poder Legislativo Municipal exerce controle externo;
• o Poder Executivo Municipal mantém sistemas de controle interno.

O controle externo da Câmara Municipal é exercido com auxílio dos Tribunais de Contas previstos no artigo 31, § 1º.

A EC número 139/2026 acrescentou ao § 1º a regra de que é vedada a extinção, criação ou instalação dos órgãos de contas ali referidos. Ao mesmo tempo, o § 4º continua vedando a criação de Tribunais, Conselhos ou órgãos de Contas Municipais.

As duas regras devem ser lidas juntas: a alteração de 2026 reforçou a permanência constitucional dos órgãos existentes; não abriu autorização para criar novos órgãos municipais de contas.

Dois números completam o núcleo do artigo 31:

• o parecer prévio sobre as contas anuais do Prefeito só deixa de prevalecer por decisão de dois terços dos membros da Câmara Municipal;
• as contas municipais ficam, durante 60 dias, anualmente, à disposição de qualquer contribuinte para exame e apreciação, que poderá questionar sua legitimidade nos termos da lei.

8. Distrito Federal: uma posição híbrida, mas um ente único

O Distrito Federal é ente federativo autônomo, mas possui características próprias.

A primeira é expressa: não pode ser dividido em municípios.

Sua norma básica também é uma Lei Orgânica, votada em dois turnos, com interstício mínimo de dez dias, aprovada por dois terços da Câmara Legislativa e por ela promulgada.

A segunda característica explica boa parte de sua posição constitucional: ao Distrito Federal são atribuídas as competências legislativas reservadas aos estados e aos municípios.

Isso não significa que o Distrito Federal “seja ao mesmo tempo estado e município”. Ele é um ente federativo próprio ao qual a Constituição acumula essas competências legislativas.

Governador e Vice-Governador do Distrito Federal são eleitos nas condições constitucionais, e os Deputados Distritais possuem mandato de duração equivalente ao dos Deputados Estaduais. Aos Deputados Distritais e à Câmara Legislativa aplica-se o artigo 27.

Por fim, lei federal dispõe sobre a utilização, pelo Governo do Distrito Federal, da polícia civil, polícia penal, polícia militar e corpo de bombeiros militar.

9. Como decidir questões de competência sem decorar tudo de uma vez

Quando a banca apresentar uma matéria concreta, resolva em camadas.

Primeiro, identifique o tipo de atuação:

• a questão fala em executar, manter, organizar, explorar ou fiscalizar? Procure competência material;
• fala em editar normas? Procure competência legislativa.

Depois, localize o padrão constitucional:

• artigo 21: atuação material da União;
• artigo 22: legislação privativa da União, com eventual autorização estadual por lei complementar para questões específicas;
• artigo 24: legislação concorrente — União com normas gerais e estados/Distrito Federal com suplementação;
• artigo 25, § 1º: competência residual dos estados;
• artigo 30: interesse local e suplementação municipal;
• artigo 32, § 1º: Distrito Federal acumula competências legislativas estaduais e municipais.

Por fim, se a questão for de organização, troque o mapa de competências pelo mapa do ente:

O objetivo não é transformar os artigos 18 a 32 em uma lista única. É reconhecer qual pergunta constitucional está sendo feita: quem compõe a Federação, quem pode agir, quem pode legislar e como cada ente se organiza.