Lei Orgânica do TCE/MA: contas e instrumentos de controle

1. Primeiro identifique que tipo de controle está acontecendo

A mesma Lei Orgânica dá ao TCE/MA papéis diferentes. Antes de decorar prazos ou instrumentos, pergunte qual é o objeto que chegou ao Tribunal.

Se o objeto são contas de governo, o Tribunal faz uma apreciação técnica e produz parecer prévio; o julgamento político pertence ao Poder Legislativo competente. Se são contas de gestão, o próprio Tribunal julga. Se existe um ato, contrato, programa ou fato administrativo a examinar, entra a fiscalização. E, nos atos de pessoal indicados em lei, o controle assume a forma de registro, isto é, exame de legalidade para que o ato seja registrado pelo Tribunal.

Esse mapa evita a confusão que mais contamina o assunto: o TCE/MA não pratica sempre o mesmo ato só porque está controlando recursos públicos.

Neste capítulo, ordenador de despesas é o gestor que pratica atos de execução da despesa pública e responde por eles. Essa função é decisiva para entender as contas de gestão do Prefeito.

1.1. Recorte e corte normativo

O núcleo estudado corresponde aos artigos 8º a 13 e 34 a 58 da Lei Estadual nº 8.258/2005, na redação vigente em 6 de julho de 2026, data de publicação do edital.

O recorte abrange:

• contas de governo e contas de gestão;
• tomada e prestação anual de contas;
• tomada de contas especial;
• iniciativa, instrumentos e execução das fiscalizações;
• fiscalização de atos, contratos, transferências, receitas e responsabilidade fiscal;
• sustação de ato e de contrato;
• atos de pessoal sujeitos a registro.

Duas decisões do Supremo Tribunal Federal (STF) completam o modelo legal no que é indispensável a este assunto:

• a ADPF 982, julgada em 2025, sobre contas de gestão de Prefeito que atua como ordenador de despesas;
• o Tema 445 (RE 636.553), sobre o prazo para o Tribunal de Contas julgar a legalidade do ato inicial de aposentadoria, reforma ou pensão.

Jurisdição e competência geral estão no Assunto 064; organização e MPC, no 065. O rito processual geral fica no 067. Regularidade das contas, débitos, sanções, execução e recursos ficam no 068. As remissões limitam o aprofundamento, mas as regras necessárias para entender este capítulo são explicadas aqui.

2. Contas: governo não é gestão

A distinção depende do papel exercido, não apenas do nome do agente.

Contas de governo retratam, em plano global, a condução orçamentária e financeira do ente pelo chefe do Executivo. O TCE/MA as aprecia e emite parecer prévio, que funciona como manifestação técnica destinada ao julgamento político pelo Legislativo.

Contas de gestão examinam atos de administração de recursos sob responsabilidade de quem os geriu. Aqui, o TCE/MA exerce função de julgamento. A mesma pessoa pode aparecer nas duas posições: um Prefeito é chefe de governo, mas também pode praticar atos próprios de ordenador de despesas.

2.1. Governador: parecer prévio sobre as contas anuais

O TCE/MA emite o parecer prévio sobre as contas do Governador em 60 dias contados do recebimento.

As contas compreendem:

• os balanços gerais do Estado;
• o relatório do órgão central do sistema de controle interno do Poder Executivo;
• a execução dos orçamentos referidos na Constituição Estadual.

O parecer pode concluir por:

1. aprovação;
2. aprovação com ressalva;
3. desaprovação;
4. abstenção de opinião.

A abstenção de opinião é cabível quando faltam pressupostos de constituição e de desenvolvimento válido e regular do processo. Não é uma quinta forma de julgar contas de gestão.

Também não há absorção das responsabilidades individuais. A apreciação global das contas de governo não elimina o julgamento próprio das contas de gestão dos demais administradores e responsáveis.

2.2. Prefeito: a mesma pessoa pode ter duas espécies de contas

O Prefeito apresenta as contas de governo do exercício anterior em até 60 dias após a abertura da sessão legislativa municipal. A prestação retrata a execução orçamentária global e contém os balanços e o relatório do controle interno.

Se houver omissão, o TCE/MA procede à tomada de contas do Prefeito para assegurar a eficácia do controle externo.

A Lei separa os dois planos:

• contas de governo → parecer prévio do TCE/MA;
• contas de gestão → julgamento pelo TCE/MA, formalizado em acórdão, isto é, decisão colegiada do Tribunal.

O parecer prévio municipal é emitido em 60 dias do recebimento ou até o último mês do exercício financeiro, conforme a hipótese legal. Depois de esgotadas as possibilidades de recurso no Tribunal, as contas de governo e o parecer são encaminhados à Câmara Municipal.

A ADPF 982 e o Prefeito ordenador

A ADPF 982 impede a fórmula simplista “toda conta de Prefeito é julgada pela Câmara”. O STF fixou que:

• Prefeitos que ordenam despesas têm dever de prestar contas nessa qualidade;
• compete aos Tribunais de Contas julgar essas contas de gestão;
• quando houver irregularidade, a competência do Tribunal de Contas alcança imputação de débito — fixação de quantia a ressarcir — e sanções fora da esfera eleitoral, sem necessidade de ratificação pela Câmara Municipal;
• permanece exclusiva da Câmara Municipal a competência para os efeitos do artigo 1º, inciso I, alínea g, da Lei Complementar nº 64/1990.

Exemplo hipotético: o Prefeito apresenta as contas globais do Município e, ao mesmo tempo, assina atos como ordenador de determinada despesa. O primeiro plano gera parecer prévio sobre contas de governo; o segundo pode gerar julgamento de contas de gestão pelo Tribunal. O fato de o agente ser a mesma pessoa não transforma uma espécie na outra.

2.3. Presidente da Câmara Municipal

O Presidente da Câmara apresenta ao TCE/MA, em até 60 dias após a abertura da sessão legislativa municipal, a prestação anual de gestão do exercício anterior.

As contas refletem a execução da dotação reservada à Câmara na lei orçamentária anual. Se houver omissão, o Tribunal procede à tomada de contas. O julgamento é feito diretamente pelo TCE/MA; não se trata de parecer prévio sobre contas de governo.

2.4. Demais administradores e responsáveis

Quem está sujeito ao dever de prestar contas só pode ser liberado dessa responsabilidade por decisão do TCE/MA.

As contas são anuais, sob a forma de tomada ou prestação de contas, e devem abranger todos os recursos orçamentários e extraorçamentários utilizados, arrecadados, guardados ou geridos pela unidade ou entidade, ou pelos quais ela responda.

Os demonstrativos devem permitir verificar a boa e regular aplicação dos recursos e a observância das normas legais e regulamentares.

3. Quando a rotina anual não basta: tomada de contas especial

A tomada de contas especial é um procedimento específico de apuração provocado por omissão ou por situação potencialmente lesiva ao patrimônio financeiro público. Ela não é simplesmente uma prestação anual entregue fora do prazo.

A Lei exige sua instauração quando houver:

• omissão no dever de prestar contas;
• não comprovação da aplicação de recursos repassados pelo Estado ou pelo Município;
• indícios de desfalque ou desvio de dinheiro, bens ou valores públicos;
• ato ilegal, ilegítimo ou antieconômico do qual resulte dano ao erário, isto é, ao patrimônio financeiro público.

A autoridade administrativa competente deve agir imediatamente, sob pena de responsabilidade solidária, para:

1. apurar os fatos;
2. identificar os responsáveis;
3. quantificar o dano.

Se a autoridade se omitir, o TCE/MA determina a instauração e fixa prazo.

3.1. O valor de referência muda o encaminhamento, não a obrigação de apurar

A cada ano civil, o TCE/MA fixa um valor de referência para o encaminhamento da tomada de contas especial.

O valor de referência não perdoa dano de pequeno valor e não dispensa a apuração. Ele apenas define como o processo chegará ao julgamento.

3.2. Fiscalização pode se transformar em tomada de contas especial

Uma fiscalização pode começar para examinar determinado ato ou contrato e, no curso da apuração, revelar desfalque, desvio ou outra irregularidade causadora de dano. Nessa situação, o processo pode ser convertido em tomada de contas especial.

Quando o prejuízo decorre da aplicação de recursos repassados por convênio, acordo, ajuste ou instrumento semelhante, a Lei também prevê tomada de contas especial específica para apurar os fatos e imputar responsabilidade.

Exemplo hipotético: um Município recebe recursos estaduais por convênio e não comprova parte da aplicação. O problema não se resolve apenas registrando a falha nas contas anuais: é preciso apurar fatos, responsáveis e dano; o valor de referência definirá se a tomada especial é enviada desde logo ao Tribunal ou segue anexada às contas anuais.

4. Fiscalização: do objeto ao resultado

A fiscalização não é um ato único. O raciocínio mais útil é enxergá-la como um fluxo:

escolher o que merece controle → definir o instrumento adequado → obter informações e evidências → identificar achados, isto é, constatações relevantes sustentadas por evidências → dar a resposta jurídica cabível → acompanhar a correção quando necessário.

Esse fluxo explica por que levantamento, auditoria, inspeção, acompanhamento e monitoramento não são sinônimos e também não formam uma sequência obrigatória para todo caso.

4.1. O que o Tribunal procura verificar

No julgamento de contas e nas fiscalizações, aparecem três critérios clássicos:

Na fiscalização por iniciativa própria, a Lei também destaca eficiência, eficácia e efetividade:

• eficiência: uso produtivo dos recursos disponíveis;
• eficácia: alcance das metas e produtos pretendidos;
• efetividade: produção dos efeitos concretos esperados.

Por isso, um ato pode ser formalmente legal e ainda apresentar problema de economicidade ou de desempenho.

A Lei também inclui a aplicação de subvenções e a renúncia de receitas entre os objetos do controle.

4.2. Fiscalização por iniciativa própria

O TCE/MA pode fiscalizar, por iniciativa própria, órgãos e entidades sob sua jurisdição. A fiscalização pode ocorrer por meio eletrônico e utilizar dados disponíveis em rede.

A Lei reconhece documentos e comunicações eletrônicas e admite assinatura eletrônica conforme a disciplina do Tribunal. Portanto, fiscalização não pressupõe presença física da equipe no órgão controlado.

4.3. Fiscalização provocada pelo Legislativo

Pedidos de informação e solicitações de auditoria ou inspeção recebem tratamento de urgência e devem respeitar o princípio federativo.

Podem formular essas solicitações, nas condições legais:

• o Presidente da Assembleia Legislativa;
• o Presidente da Câmara Municipal, quando a solicitação tiver sido aprovada pela Câmara;
• o Presidente de comissão da Assembleia ou da Câmara, quando a solicitação tiver sido aprovada pela respectiva comissão.

Se a solicitação implicar auditoria, o relator submete ao Plenário a inclusão da ação no plano de fiscalização.

5. Escolha do instrumento de fiscalização

O artigo 44 usa a expressão “dentre outros”: o rol legal é exemplificativo. A Lei enumera:

1. levantamento;
2. auditoria;
3. inspeção;
4. acompanhamento;
5. monitoramento;
6. RREO e RGF.

A Resolução TCE/MA nº 324/2020 detalha a finalidade dos cinco instrumentos principais. A pergunta correta não é “qual vem primeiro?”, mas “qual problema de controle precisa ser resolvido?”.

A seleção e o planejamento podem considerar materialidade, relevância, risco e oportunidade:

• materialidade: expressão dos valores, recursos ou bens envolvidos;
• relevância: importância institucional, social ou estratégica do objeto;
• risco: critério voltado a reduzir a possibilidade de conclusões incorretas a nível aceitavelmente baixo, considerando riscos da auditoria e do fiscalizado;
• oportunidade: utilidade de fiscalizar aquele objeto naquele momento.

Esses critérios orientam a priorização e o desenho do trabalho, mas não substituem legalidade, legitimidade ou economicidade como parâmetros de exame.

6. Execução: o servidor precisa de poderes para obter evidência, não para julgar sozinho

O servidor que exerce função específica de controle externo deve estar credenciado pelo Presidente do Tribunal ou, por delegação, por dirigente de unidade técnica.

O servidor credenciado pode:

• ingressar livremente nos órgãos e entidades sujeitos à jurisdição do Tribunal;
• acessar processos, documentos, informações e sistemas necessários ao trabalho;
• requisitar por escrito documentos e informações, fixando prazo razoável.

Essas prerrogativas servem para viabilizar a fiscalização. Elas não transformam o servidor em órgão de julgamento.

Processo, documento ou informação necessário não pode ser sonegado. Diante de obstrução ou sonegação, o Tribunal ou o relator fixa prazo improrrogável para apresentação e comunica o fato à autoridade competente.

Se a equipe identificar procedimento capaz de causar dano ou irregularidade grave, deve representar imediatamente, com elementos concretos e convincentes, ao gestor da unidade técnica, que submete a matéria ao relator.

Quando houver risco que justifique atuação provisória imediata, pode ser adotada medida cautelar, isto é, decisão destinada a evitar dano ou preservar a utilidade da decisão final, desde que presentes seus pressupostos. Ao final, os resultados da fiscalização são comunicados às autoridades competentes para as providências de saneamento.

7. Do achado à providência

Depois de reunir evidências, o Tribunal precisa qualificar o que encontrou. Nem todo achado leva à mesma resposta. Apensar significa juntar um processo a outro para exame relacionado; citar é chamar formalmente o responsável para que possa apresentar defesa.

Uma determinação impõe providência obrigatória. Uma recomendação aponta medida de melhoria. A diferença é funcional: orientação não deve ser tratada como ordem, nem ordem como simples sugestão.

A eventual multa aplicada em processo de fiscalização não prejulga as contas ordinárias da unidade. Se a apuração revelar dano nas hipóteses legais, o processo pode seguir a via da tomada de contas especial estudada anteriormente.

8. Ilegalidade persistente: sustação de ato e de contrato seguem caminhos diferentes

Sustar significa paralisar a execução do ato ou contrato ilegal nas condições constitucionais e legais. Antes disso, o Tribunal assina prazo para o exato cumprimento da lei e indica os dispositivos aplicáveis.

Se a ilegalidade persistir, a sequência muda conforme o objeto:

Se Legislativo ou Executivo não adotar as medidas cabíveis em 90 dias, o TCE/MA decide sobre a sustação do contrato. Se o Tribunal decidir sustá-lo, determina ao responsável o cumprimento em 15 dias improrrogáveis e comunica a decisão ao Legislativo e ao Executivo.

A distinção é decisiva: o prazo de 90 dias pertence ao caminho do contrato, não à sustação de ato administrativo em geral.

9. Outros objetos que a Lei coloca sob fiscalização

A forma concreta de fiscalização é remetida ao Regimento Interno, mas a Lei indica, entre outros, os seguintes objetos:

• transferências constitucionais e legais;
• convênios, acordos, ajustes e instrumentos semelhantes;
• subvenções, auxílios e contribuições;
• arrecadação da receita;
• renúncia de receitas;
• cumprimento da Lei de Responsabilidade Fiscal;
• desestatizações;
• declarações de bens e rendas;
• parcerias público-privadas;
• outras matérias previstas em lei.

O RREO e o RGF devem ser elaborados, publicados e encaminhados ao TCE/MA em até 30 dias após o encerramento do período correspondente, com amplo acesso público, inclusive eletrônico.

10. Atos de pessoal: controlar a legalidade para registro

Nos atos de pessoal, o ponto de partida é diferente das contas. O TCE/MA aprecia a legalidade, para fins de registro, de:

• admissões de pessoal na Administração Direta e Indireta, inclusive fundações;
• aposentadorias;
• reformas;
• pensões.

Não entram nesse registro:

• nomeação para cargo de provimento em comissão;
• melhoria posterior de aposentadoria, reforma ou pensão que não altere o fundamento legal do ato que concedeu o benefício.

O controle interno emite parecer sobre a legalidade e disponibiliza os dados ao Tribunal.

10.1. Tema 445 do STF: prazo para o registro inicial

Para o ato inicial de aposentadoria, reforma ou pensão, o STF fixou no Tema 445 que o Tribunal de Contas dispõe de 5 anos, contados da chegada do processo à respectiva Corte de Contas, para julgar a legalidade.

Decorrido esse prazo, incide a estabilização definida pela tese de repercussão geral.

10.2. Artigo 55, § 2º: revisão de ato que já foi registrado

A Lei Orgânica disciplina situação diferente. Depois que o Tribunal considerou o ato legal e o registrou, o acórdão não produz coisa julgada administrativa capaz de impedir toda revisão futura.

Se posteriormente for verificada violação da ordem jurídica, o ato pode ser revisto de ofício, com oitiva do MPC, em até 5 anos contados do julgamento. Comprovada má-fé, a revisão pode ocorrer a qualquer tempo.

Portanto, os dois quinquênios não podem ser somados nem ter seus termos iniciais trocados:

10.3. O que acontece quando o ato é considerado ilegal

Se a admissão for ilegal, a autoridade deve regularizar a situação e cessar os pagamentos decorrentes do ato considerado ilegal.

Se aposentadoria, reforma ou pensão for considerada ilegal, os proventos ou benefícios devem ser cessados em 15 dias da ciência.

Nas hipóteses legais de culpa, dolo ou manutenção indevida de pagamento, instaura-se ou converte-se o processo em tomada de contas especial para apurar responsabilidade e ressarcimento.

Recusado o registro de aposentadoria, reforma ou pensão, a autoridade pode emitir novo ato sem as irregularidades apontadas.

Por fim, o interessado em aposentadoria, reforma ou pensão não dirige o pedido inicial de concessão diretamente ao TCE/MA. Em regra, esse requerimento não é conhecido e é arquivado após comunicação ao interessado, ressalvado o recurso de reconsideração previsto na Lei.