Improbidade Administrativa: Sanções, Procedimento, Bens e Prescrição

1. Depois de reconhecer a improbidade, o que ainda falta decidir?

Identificar um ato doloso dos arts. 9º, 10 ou 11 é apenas a primeira metade do problema. Depois disso, quatro perguntas precisam ser separadas:

1. quais sanções podem ser aplicadas e em que medida?
2. o que deve ser devolvido ou recomposto?
3. como o processo chega a uma decisão e como o patrimônio pode ser protegido antes dela?
4. até quando a pretensão sancionadora pode ser exercida?

Essa separação evita uma confusão recorrente: sanção, reparação e medida cautelar não são a mesma coisa.

O fundamento constitucional está no art. 37, § 4º, da Constituição. Corte de atualização: 7 de setembro de 2026. Por isso, além do texto da Lei nº 8.429/1992, é indispensável considerar o julgamento conjunto das ADIs 7156 e 7236, concluído pelo STF em 1º de julho de 2026.

2. Primeiro: quais sanções cabem?

O art. 12 da Lei nº 8.429/1992 — Lei de Improbidade Administrativa (LIA) — não cria um pacote automático. As sanções podem ser aplicadas isolada ou cumulativamente, conforme a gravidade do fato e com fundamentação.

Antes de decorar prazos, perceba duas consequências:

• o art. 11 não prevê, como sanções próprias, perda da função pública nem suspensão dos direitos políticos;
• no art. 10, a perda de bens ou valores acrescidos ilicitamente só faz sentido se também existir acréscimo ilícito no caso concreto.

O ressarcimento do dano não substitui essas sanções porque tem função reparatória.

2.1. Como o juiz escolhe a intensidade da resposta

O art. 17-C exige individualização: a resposta deve refletir o fato e a participação de cada responsável. A decisão considera, entre outros fatores:

• natureza, gravidade e impacto da infração;
• extensão do dano;
• proveito patrimonial obtido;
• circunstâncias agravantes e atenuantes;
• antecedentes;
• atuação do agente para reduzir os prejuízos;
• sanções já aplicadas pelo mesmo fato;
• participação específica de cada terceiro.

A multa civil pode ser elevada até o dobro quando seu valor ordinário for ineficaz para reprovação e prevenção, considerada a situação econômica do réu.

Nos atos de menor ofensa aos bens jurídicos tutelados, a sanção fica limitada à multa. Isso não elimina, quando cabíveis, o ressarcimento nem a perda dos valores ilicitamente obtidos.

2.2. Sanção pessoal não é o mesmo que responsabilidade patrimonial

Imagine dois réus que participaram do mesmo dano. A punição de cada um depende de sua própria atuação. Já a recomposição patrimonial pode ser solidária quando juridicamente cabível: o credor pode cobrar de um responsável a totalidade do débito comum, sem receber duas vezes o mesmo prejuízo.

Nas ADIs 7156 e 7236, o STF declarou, com efeitos ex nunc, a inconstitucionalidade da expressão “e dos benefícios diretos” do art. 17-C, § 2º. O resultado prático é:

• a solidariedade é vedada para fins de sanção;
• pode haver solidariedade na responsabilidade patrimonial;
• o terceiro só responde por conduta para a qual tenha concorrido;
• receber pessoalmente benefício direto não é requisito autônomo para a responsabilidade patrimonial.

Para pessoa jurídica, a aplicação conjunta da LIA e da Lei nº 12.846/2013 deve respeitar o non bis in idem. A reparação de dano efetivamente causado continua possível.

3. O que mudou nas sanções com o STF em 2026?

3.1. Perda da função pública

Nas hipóteses em que a perda da função é prevista — arts. 9º e 10 — o STF afastou a limitação automática à função de mesma qualidade e natureza daquela existente na época do fato.

A regra passou a ser:

• a perda alcança todas as funções públicas do condenado;
• excepcionalmente, o juiz pode preservar função específica;
• essa preservação exige fundamentação baseada nas circunstâncias do caso e na gravidade da infração.

3.2. Suspensão dos direitos políticos

Os limites do art. 12 continuam sendo:

• art. 9º: até 14 anos;
• art. 10: até 12 anos;
• art. 11: essa sanção não está prevista.

O art. 12, § 10, que determinava descontar da suspensão o período entre a decisão colegiada e o trânsito em julgado, foi declarado inconstitucional.

3.3. Proibição de contratar ou receber benefícios

Os limites máximos são 14, 12 e 4 anos, respectivamente, para os arts. 9º, 10 e 11.

O STF afastou a regra que permitia restringir essa proibição ao ente diretamente lesado. A sanção pode alcançar os três níveis da Federação.

4. Quando a condenação começa a produzir seus efeitos?

As sanções do art. 12 somente podem ser executadas depois do trânsito em julgado da sentença condenatória.

Isso não impede providências provisórias durante o processo. O agente pode, por exemplo, ser afastado cautelarmente:

• sem perda da remuneração;
• quando necessário à instrução ou para evitar prática iminente de novos ilícitos;
• por até 90 dias, prorrogável uma única vez por igual período;
• sempre por decisão motivada.

Perceba a diferença: afastamento cautelar protege o processo; perda da função é sanção definitiva.

5. Ressarcimento, perda e cumprimento da sentença

Nos casos dos arts. 9º e 10, a sentença procedente condenará, conforme o caso, ao ressarcimento e à perda ou reversão dos bens e valores ilicitamente adquiridos em favor da pessoa jurídica prejudicada.

Se o valor precisar ser liquidado — isto é, calculado depois da sentença — o fluxo é:

1. a pessoa jurídica prejudicada apura o valor e promove o cumprimento;
2. se ficar inerte por 6 meses após o trânsito em julgado, o Ministério Público assume a liquidação e o cumprimento;
3. a omissão do ente pode gerar responsabilização própria.

Na apuração do ressarcimento, os serviços efetivamente prestados devem ser descontados. O objetivo é recompor o dano real, e não gerar enriquecimento sem causa. Esse desconto não torna o ato lícito nem elimina sanções.

Se o condenado demonstrar incapacidade financeira de pagar imediatamente, o juiz pode parcelar o débito em até 48 parcelas mensais, com correção monetária.

5.1. Unificação de sanções

Na fase de cumprimento, o art. 18-A permite, a requerimento do réu:

• continuidade de ilícito: comparar a maior sanção aumentada de 1/3 com a soma das sanções e aplicar o resultado mais benéfico;
• novos atos ilícitos: somar as sanções.

Na unificação, suspensão dos direitos políticos e proibição de contratar ou receber benefícios observam máximo total de 20 anos.

Valores de ressarcimento já pagos pelos mesmos fatos em outra esfera devem ser deduzidos, e sanções aplicadas em outros regimes devem ser consideradas nos termos legais para evitar duplicidade material.

6. Antes do fim do processo: indisponibilidade de bens

A indisponibilidade do art. 16 é uma tutela provisória: ela preserva patrimônio para que uma futura decisão útil não se torne inexequível. Não é pena nem perda definitiva. O pedido pode ser formulado antes da ação, em caráter antecedente, ou durante o processo, de modo incidental.

6.1. O que a medida pode garantir

Depois das ADIs 7156 e 7236, o montante da indisponibilidade pode abranger:

• ressarcimento integral do dano ao erário;
• multa civil;
• enriquecimento ilícito, se houver.

Até o limite necessário à garantia, a medida pode atingir bens independentemente de sua origem, respeitadas as impenhorabilidades.

Portanto, duas afirmações antigas deixaram de ser corretas no corte deste concurso: “a multa civil nunca entra na indisponibilidade” e “somente bens de origem ilícita podem ser atingidos”.

6.2. Probabilidade, urgência e contraditório

A medida exige base probatória e decisão fundamentada. O STF admitiu, excepcionalmente:

• tutela de evidência, que não depende da demonstração ordinária de perigo quando a prova apresenta força suficiente;
• presunção de urgência, desde que a solução seja devidamente motivada.

Isso não autoriza bloqueio automático.

A regra legal é ouvir o réu em 5 dias. O contraditório pode ser diferido — realizado depois da decisão — quando a oitiva prévia puder frustrar a efetividade da medida ou quando circunstâncias concretas justifiquem a decisão liminar.

6.3. Vários réus, terceiros e pessoa jurídica

Com vários demandados, a mesma garantia não pode ser multiplicada artificialmente pelo número de réus. A soma das restrições patrimoniais deve respeitar o montante judicialmente fixado como necessário.

Para alcançar bens de terceiro, é preciso demonstrar sua efetiva concorrência para o ilícito.

Se a pretensão exigir desconsiderar a personalidade de uma pessoa jurídica, aplica-se o incidente próprio previsto no CPC.

6.4. Ordem dos bens, substituição e proteções

A lei não trata todas as classes patrimoniais como equivalentes. A ordem do art. 16, § 11, prioriza, em síntese:

veículos → imóveis → demais móveis e semoventes → navios e aeronaves → ações e quotas societárias → pedras e metais preciosos → contas bancárias.

Assim, o bloqueio de contas bancárias aparece depois das classes anteriores. A lógica é preservar, tanto quanto possível, a subsistência do acusado e a continuidade da atividade empresarial.

A restrição pode ser substituída por caução idônea, fiança bancária ou seguro-garantia judicial. São garantias alternativas do resultado patrimonial.

A lei também protege, nas condições aplicáveis:

• até 40 salários mínimos depositados em poupança, outras aplicações financeiras ou conta-corrente;
• o bem de família, salvo quando o próprio imóvel constituir vantagem patrimonial indevida do art. 9º;
• a subsistência do acusado;
• a continuidade da atividade empresarial e dos serviços públicos.

O Tema 1257 do STJ reconheceu a aplicação das regras processuais da reforma sobre indisponibilidade aos processos em curso e a possibilidade de reapreciar medidas anteriores. Essa orientação deve ser lida à luz do controle concentrado posterior do STF: trechos declarados inconstitucionais nas ADIs 7156 e 7236 não permanecem aplicáveis.

7. Como a apuração chega ao Judiciário

7.1. Representação e investigação administrativa

Qualquer pessoa pode representar à autoridade administrativa para apuração de possível improbidade.

A representação deve ser escrita ou reduzida a termo, assinada e conter:

• qualificação do representante;
• informações sobre o fato e a autoria;
• indicação das provas conhecidas.

A rejeição administrativa fundamentada por falta desses requisitos não impede representação ao Ministério Público.

A comissão processante comunica a apuração ao Ministério Público e ao Tribunal ou Conselho de Contas, que podem acompanhar o procedimento. Na investigação ministerial, o investigado deve ter oportunidade de manifestação escrita e de juntar documentos.

7.2. Natureza e legitimidade da ação

A ação de improbidade é civil, repressiva e sancionatória. Ela busca aplicar o regime específico da LIA; não é instrumento genérico para substituir a ação civil pública.

Nas ADIs 7042 e 7043, o STF reconheceu legitimidade concorrente e disjuntiva de:

• Ministério Público;
• pessoa jurídica pública interessada ou lesada.

“Concorrente e disjuntiva” significa que cada legitimado pode agir por iniciativa própria, sem necessidade de atuação conjunta. Quando o Ministério Público ajuíza a ação, a pessoa jurídica interessada é intimada para, se quiser, intervir.

7.3. Foro, petição inicial e defesa

A ação é proposta no foro do local do dano ou da pessoa jurídica prejudicada. A primeira ação torna prevento o juízo para ações posteriores com a mesma causa de pedir ou objeto.

A petição inicial precisa:

1. individualizar a conduta de cada réu;
2. apresentar elementos mínimos de ocorrência e autoria;
3. indicar indícios suficientes de dolo e de veracidade dos fatos;
4. ou justificar fundamentadamente por que esses elementos ainda não podem ser apresentados.

A contestação tem prazo comum de 30 dias. Se houver perspectiva concreta de solução consensual, as partes podem pedir interrupção desse prazo por até 90 dias.

7.4. Prova e decisão

O caráter sancionatório produz garantias importantes:

• a revelia não gera presunção de veracidade dos fatos;
• não se aplica contra o réu a distribuição dinâmica do ônus da prova do art. 373, §§ 1º e 2º, do CPC;
• ordens judiciais de apresentação de documentos continuam obrigatórias;
• o réu pode ser interrogado, e silêncio ou recusa não equivalem a confissão.

O STF também afastou a vinculação rígida do juiz ao enquadramento jurídico indicado pelo autor. O magistrado pode atribuir a qualificação jurídica adequada aos mesmos fatos narrados, respeitando contraditório e ampla defesa. Isso não permite condenar por fatos novos.

Contra determinadas decisões tomadas no curso do processo, antes da sentença, cabe agravo de instrumento. Não há remessa necessária. A assessoria jurídica que aprovou previamente o ato não possui dever automático de defender o agente; eventual representação institucional depende de base jurídica própria.

8. Acordo de não persecução civil

O ANPC é uma via consensual para solucionar a responsabilização por improbidade; não se confunde com acordo de não persecução penal.

O acordo deve produzir, ao menos:

1. ressarcimento integral do dano;
2. reversão à pessoa jurídica lesada da vantagem indevida, inclusive quando obtida por particular.

Também pode conter medidas de integridade, auditoria, canais de denúncia, códigos de ética e outras obrigações favoráveis ao interesse público.

8.1. Requisitos e momentos

O ANPC pode ser celebrado:

• durante a investigação;
• no curso da ação;
• na execução da sentença.

Há três controles que não devem ser confundidos:

• oitiva do ente federativo lesado, antes ou depois do ajuizamento;
• se o acordo ministerial for anterior à ação, aprovação em até 60 dias pelo órgão do Ministério Público competente para apreciar arquivamentos;
• homologação judicial, independentemente de o acordo ser anterior ou posterior ao ajuizamento.

As ADIs 7042 e 7043 também reconheceram legitimidade da pessoa jurídica pública interessada para celebrar ANPC.

O STF declarou inconstitucional a consulta prévia obrigatória ao Tribunal de Contas prevista no art. 17-B, § 3º. Apoio técnico do órgão de contas é possível, mas sua manifestação não funciona como condição obrigatória para o acordo.

O descumprimento efetivo do ANPC impede novo acordo por 5 anos, contados do conhecimento do descumprimento pelo Ministério Público.

9. O que uma decisão penal pode fazer com a improbidade?

As esferas não se confundem, mas certas decisões penais sobre os mesmos fatos repercutem na improbidade.

No julgamento das ADIs 7156 e 7236, o STF deu interpretação conforme ao art. 21, § 4º. Decisão penal transitada em julgado impede a tramitação da improbidade quando reconhecer:

• estado de necessidade;
• legítima defesa;
• estrito cumprimento do dever legal;
• exercício regular de direito;
• inexistência do fato;
• que o réu não concorreu para a infração penal.

O STF aplicou o mesmo critério à rejeição da denúncia e ao arquivamento proposto pelo Ministério Público quando a decisão se torna estável nessa via, ressalvada a possibilidade de novas provas prevista no CPP, art. 18. Já uma absolvição criminal por insuficiência de provas, por si só, não encerra automaticamente a ação de improbidade.

10. Prescrição: acompanhe o relógio em etapas

Prescrição da pretensão sancionadora é a perda da possibilidade de aplicar as sanções em razão do decurso do prazo legal. Ela deve ser separada da pretensão de ressarcimento, que tem regra constitucional própria em uma hipótese específica.

10.1. Prazo geral

A ação para aplicação das sanções prescreve em 8 anos, contados:

• da ocorrência do fato;
• nas infrações permanentes, do dia em que cessa a permanência.

10.2. Suspensão durante a investigação

A instauração de inquérito civil ou processo administrativo suspende a prescrição por até 180 dias corridos.

Não confunda esse período com a duração do inquérito civil: ele pode durar 365 dias, prorrogável uma vez por igual período, mediante fundamentação e revisão interna. Encerrado o prazo legal do inquérito, a ação deve ser proposta em 30 dias, se não houver arquivamento.

10.3. Marcos interruptivos

A interrupção faz o prazo recomeçar. Os marcos legais são:

1. ajuizamento da ação;
2. publicação da sentença condenatória;
3. decisão ou acórdão de TJ ou TRF que confirme condenação ou reforme sentença que havia rejeitado o pedido de condenação;
4. decisão ou acórdão do STJ com o mesmo efeito;
5. decisão ou acórdão do STF com o mesmo efeito.

10.4. O julgamento de 1º de julho de 2026

O art. 23, § 5º, previa que, depois da interrupção, o prazo recomeçaria pela metade do prazo geral: 4 anos. O STF declarou essa redução inconstitucional.

Para o corte deste concurso:

• depois de cada interrupção, o prazo reinicia por 8 anos;
• a prescrição intercorrente não utiliza mais o período de 4 anos;
• permanecem os marcos interruptivos do § 4º;
• o STF fixou prazo máximo de 20 anos para a tramitação da ação de improbidade.

10.5. Direito intertemporal

Direito intertemporal responde qual regra vale quando a lei muda enquanto fatos ou processos anteriores ainda produzem efeitos.

No Tema 1199, o STF definiu que o novo regime prescricional da Lei nº 14.230/2021 é irretroativo. Os novos marcos temporais contam a partir da publicação da reforma, em 26 de outubro de 2021.

Isso é diferente da aplicação imediata de regras processuais sobre tutela provisória aos processos em curso.

11. A exceção: ressarcimento imprescritível

No Tema 897, o STF fixou que são imprescritíveis as ações de ressarcimento ao erário fundadas em ato doloso tipificado na LIA.

São necessários, cumulativamente:

1. pretensão de ressarcimento ao erário;
2. ato doloso;
3. tipificação na Lei de Improbidade.

Portanto:

• nem todo ressarcimento é imprescritível;
• ilícito civil comum não basta;
• as sanções pessoais continuam sujeitas à prescrição;
• a prescrição das sanções não extingue, por si só, pedido de ressarcimento que preencha os requisitos do Tema 897.

12. Um método para questões integradas

Quando a questão misturar vários institutos, resolva nesta ordem:

1. identifique o tipo: art. 9º, 10 ou 11;
2. separe as consequências: sanção, ressarcimento, perda/reversão ou indisponibilidade;
3. localize a fase: investigação, ação, tutela provisória ou cumprimento;
4. verifique quem pode agir ou negociar: Ministério Público e, conforme o caso, pessoa jurídica pública interessada;
5. só então conte o prazo: prazo geral, suspensão, interrupção e eventual imprescritibilidade do ressarcimento.

Exemplo hipotético: se um gestor causa dolosamente dano ao erário, a questão pode combinar multa do art. 10, ressarcimento, indisponibilidade antes da sentença e prescrição. A forma segura de resolver é não transformar tudo em “pena”: cada efeito tem finalidade, momento e regra próprios.