Controle pelos tribunais de contas

1. A lógica do sistema: auxiliar sem se subordinar

Imagine uma despesa pública com indícios de irregularidade. Quem fiscaliza? Quem julga contas? Quem pode aplicar multa? E quem susta um ato ou um contrato?

A Constituição distribui essas respostas entre o Poder Legislativo e os tribunais de contas. No plano federal, o controle externo está a cargo do Congresso Nacional e é exercido com o auxílio do TCU. A palavra auxílio não cria hierarquia: o Congresso é titular do controle externo federal, mas o TCU possui competências constitucionais próprias.

Essa ideia resolve duas confusões frequentes:

• o TCU não substitui o Congresso nas competências reservadas ao Legislativo;
• o Congresso não pode rever ou assumir livremente competências técnicas atribuídas pela Constituição ao tribunal de contas.

A EC nº 139/2026 passou a definir os tribunais de contas, no art. 75, como instituições permanentes e essenciais ao exercício do controle externo, vedando sua extinção, criação ou instalação.

1.1. Natureza das decisões

Tribunais de contas não integram o Poder Judiciário e não exercem jurisdição judicial. Ainda assim, não são órgãos meramente consultivos: podem julgar contas, imputar débito, aplicar sanções e adotar medidas de controle dentro de suas competências.

A Lei nº 8.443/1992 usa a palavra jurisdição para delimitar pessoas e matérias submetidas ao TCU. É um uso funcional próprio do sistema de contas, que não afasta a garantia de acesso ao Judiciário do art. 5º, XXXV, da Constituição.

Pegadinha: “julgar contas” não transforma o tribunal de contas em órgão judicial.

1.2. Recorte e corte temporal

Este assunto corresponde ao item Controle pelos tribunais de contas do programa de Controle Externo do Edital nº 1 — TCE/MA, publicado em 6 de julho de 2026. A composição e a organização comparada do TCU, dos TCEs, do TCDF e do TCE/MA são aprofundadas no Assunto 054.

Para o corte do edital, consideram-se a Constituição e a jurisprudência então vigentes. A verificação posterior, até 6 de setembro de 2026, não identificou alteração que modifique as regras centrais expostas neste capítulo; decisões posteriores ao corte não são usadas para criar cobrança retroativa.

2. O que é fiscalizado e por quais critérios

Antes de memorizar competências, entenda o objeto do controle. O art. 70 da Constituição submete a Administração direta e indireta à fiscalização:

• contábil;
• financeira;
• orçamentária;
• operacional;
• patrimonial.

A fiscalização observa legalidade, legitimidade e economicidade, além da aplicação de subvenções e da renúncia de receitas.

Economicidade não significa escolher automaticamente o menor preço nem autoriza o controlador a administrar no lugar do gestor.

2.1. Quem deve prestar contas

O art. 70, parágrafo único, adota critério material. Deve prestar contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiro, bens e valores públicos, responda por valores pelos quais a União responda ou assuma obrigação pecuniária em nome dela.

Por isso, uma entidade privada que administre recursos públicos pode ter de prestar contas desses valores sem se transformar em órgão público.

3. O mapa do art. 71: verbo + objeto

A forma mais segura de distinguir competências é associar o verbo constitucional ao objeto controlado.

Nem toda fiscalização termina em julgamento ou sanção. Em prova, trocar apreciar, julgar, registrar, sustar e representar costuma mudar a competência.

3.1. Funções em classificação doutrinária cobrada em prova

Uma classificação doutrinária já cobrada pela FGV organiza certas atuações pelas funções que desempenham. Ela é útil para reconhecer questões, mas não substitui o mapa constitucional do art. 71.

O nome da função descreve o papel da atuação; a competência concreta continua dependendo da Constituição e da lei.

4. Parecer prévio, julgamento e contas de prefeito

Aqui, a pergunta decisiva é: que tipo de conta está sendo examinada? A mesma pessoa — o prefeito — pode aparecer em regimes diferentes.

4.1. Contas anuais do chefe do Executivo

Nas contas anuais do Presidente da República, o TCU aprecia e emite parecer prévio em sessenta dias; o Congresso Nacional julga.

No Município, o parecer prévio sobre as contas anuais do prefeito somente deixa de prevalecer por decisão de dois terços dos membros da Câmara Municipal.

No Tema 157, o STF assentou que a Câmara Municipal julga as contas anuais do prefeito, que o parecer do tribunal de contas é opinativo nesse regime e que a inércia da Câmara não produz julgamento ficto.

No Tema 835, para os efeitos do art. 1º, I, “g”, da LC nº 64/1990, a decisão relevante sobre as contas do prefeito cabe à Câmara Municipal, com auxílio do tribunal de contas.

4.2. Prefeito que atua como ordenador de despesas — ADPF 982

A ADPF 982 exige separar contas anuais de governo e contas de gestão como ordenador de despesas.

O STF fixou que:

1. o prefeito que atua como ordenador de despesas deve prestar contas nessa qualidade;
2. o tribunal de contas pode julgar essas contas com fundamento no art. 71, II;
3. se houver irregularidade, pode imputar débito e aplicar sanções fora da esfera eleitoral, sem ratificação da Câmara Municipal;
4. permanece preservada a competência da Câmara para o efeito eleitoral previsto na LC nº 64/1990.

Pegadinha: depois da ADPF 982, é errado dizer que toda e qualquer conta de prefeito somente pode ser julgada pela Câmara.

5. Contas de administradores e responsáveis

O art. 71, II, atribui ao tribunal de contas o julgamento das contas de administradores, dos demais responsáveis por dinheiro, bens e valores públicos e de quem cause perda, extravio ou irregularidade com prejuízo ao patrimônio público.

Na Lei nº 8.443/1992:

• regulares: demonstrativos exatos e atos legais, legítimos e econômicos, com quitação plena;
• regulares com ressalva: impropriedade ou falta formal sem dano, com quitação e determinação de correção;
• irregulares: hipóteses legais como omissão, ato ilegal, ilegítimo ou antieconômico, dano, desfalque ou desvio.

Contas iliquidáveis não formam uma quarta categoria de julgamento de mérito. Quando caso fortuito ou força maior, alheios à vontade do responsável, tornam materialmente impossível julgar, há decisão terminativa e trancamento.

6. Tomada de contas especial: quando o dano exige um processo próprio

A TCE é processo administrativo voltado a:

1. apurar os fatos;
2. identificar responsáveis;
3. quantificar o dano;
4. buscar ressarcimento e permitir o julgamento.

Pode decorrer, por exemplo, de omissão no dever de prestar contas, falta de comprovação da aplicação de recursos transferidos, desfalque, desvio ou ato ilegal, ilegítimo ou antieconômico que cause dano.

6.1. Medida de exceção e fluxo

No regime federal vigente, a TCE é medida de exceção. Primeiro, a Administração adota providências para sanar a irregularidade ou obter ressarcimento. Persistindo o dano e presentes os pressupostos normativos, formaliza-se a TCE, que poderá ser encaminhada ao TCU para julgamento.

indício ou dano → medidas administrativas → persistência do dano → formalização da TCE → instrução → julgamento

Isso é compatível com o art. 8º da Lei nº 8.443/1992, que impõe à autoridade competente providências imediatas de apuração e responsabilização. O TCU também pode determinar a instauração quando cabível.

6.2. Tema 1287

No Tema 1287, o STF decidiu que, em TCE, tribunais de contas podem responsabilizar administrativamente chefes dos Executivos municipal, estadual e distrital por irregularidade em convênio interfederativo de repasse de verbas quando houver responsabilidade pessoal, sem posterior julgamento ou aprovação pelo Legislativo.

Compare:

7. Atos de pessoal: registro não é simples parecer

O art. 71, III, submete a controle de legalidade, para fins de registro:

• atos de admissão de pessoal na Administração direta e indireta, excetuadas as nomeações para cargo em comissão;
• concessões iniciais de aposentadoria, reforma e pensão, ressalvadas melhorias posteriores que não alterem o fundamento legal do ato concessório.

A exclusão da nomeação para cargo em comissão do registro de admissões não significa ausência de controle de legalidade por outras vias.

Há ainda uma distinção previdenciária importante: quem ocupa exclusivamente cargo em comissão está sujeito ao RGPS, nos termos do art. 40, § 13, da Constituição. Por isso, sua aposentadoria pelo RGPS não é uma concessão estatutária submetida ao registro do art. 71, III.

7.1. Tema 47: autonomia técnica do registro de admissão

No Tema 47, o STF fixou que a competência técnica do Tribunal de Contas do Estado, ao negar registro de admissão de pessoal, não se subordina à revisão pelo Poder Legislativo respectivo.

Essa tese concretiza a ideia da abertura do capítulo: auxílio ao Legislativo não significa que toda decisão técnica do tribunal seja mero parecer sujeito a confirmação parlamentar.

7.2. Súmula Vinculante 3 e Tema 445

A SV 3 assegura contraditório e ampla defesa nos processos perante o TCU quando a decisão puder anular ou revogar ato administrativo favorável ao interessado, ressalvada a apreciação da legalidade da concessão inicial de aposentadoria, reforma e pensão.

Essa ressalva não elimina contraditório em todo processo de pessoal.

No Tema 445, o STF fixou prazo de cinco anos, contado da chegada do processo ao respectivo tribunal de contas, para o julgamento da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma ou pensão.

Termo inicial: chegada do processo ao tribunal, não a data da aposentadoria.

8. Inspeções, auditorias e transferências

O art. 71, IV, autoriza inspeções e auditorias contábeis, financeiras, orçamentárias, operacionais e patrimoniais:

• por iniciativa própria do tribunal;
• por iniciativa da Câmara dos Deputados;
• por iniciativa do Senado Federal;
• por iniciativa de comissão técnica ou de inquérito.

Auditoria não se limita a procurar fraude. Pode examinar conformidade, controles, processos, desempenho e resultados, sem substituir escolha discricionária legítima por preferência do controlador.

A Lei nº 8.443/1992 estabelece que nenhum processo, documento ou informação sujeito à fiscalização pode ser sonegado ao TCU em inspeções ou auditorias. A existência de informação protegida por sigilo exige o tratamento jurídico adequado do sigilo; não autoriza recusa genérica ao órgão de controle competente.

O art. 71, VI, também atribui ao TCU fiscalização sobre a aplicação de recursos federais transferidos a Estados, Distrito Federal ou Municípios por convênio, acordo, ajuste ou instrumento congênere. Esse controle pode coexistir com controles internos ou locais fundados em competências próprias.

9. Determinação e sustação: ato não é contrato

Verificada ilegalidade, o tribunal pode fixar prazo para que o órgão ou entidade adote providências necessárias ao exato cumprimento da lei.

9.1. Ato administrativo

Se a determinação não for atendida, o tribunal pode sustar a execução do ato impugnado e comunicar a decisão à Câmara dos Deputados e ao Senado Federal.

9.2. Contrato

Contrato segue rito diferente:

1. a sustação é adotada diretamente pelo Congresso Nacional;
2. o Congresso solicita imediatamente ao Poder Executivo as medidas cabíveis;
3. se Congresso ou Executivo não adotarem as medidas em 90 dias, o Tribunal decide a respeito.

Pegadinha: os 90 dias pertencem ao rito do contrato; não são prazo geral de auditoria.

10. Débito, multa e título executivo

O art. 71, VIII, permite aplicar aos responsáveis sanções previstas em lei, inclusive multa proporcional ao dano.

• débito: busca recompor prejuízo quantificado;
• multa: é sanção pecuniária.

Débito e multa podem coexistir quando a lei autoriza.

A decisão que resulte em imputação de débito ou cominação de multa tem eficácia de título executivo. Isso dispensa novo reconhecimento judicial da obrigação, mas não transforma o tribunal de contas em órgão do Judiciário nem lhe atribui a própria execução judicial da dívida.

A responsabilização exige fundamento legal, individualização da conduta, nexo e observância das garantias de defesa aplicáveis.

11. Cautelares e garantias processuais

O poder de controle seria inútil se o dano pudesse se consumar enquanto o processo ainda está em curso. Por isso, medidas cautelares podem preservar a utilidade do resultado quando houver competência, fundamento e risco concreto.

No regime da Lei nº 8.443/1992, entre as medidas previstas estão:

• afastamento temporário do responsável quando sua permanência puder retardar ou dificultar auditoria ou inspeção, causar novos danos ou inviabilizar o ressarcimento;
• indisponibilidade de bens do responsável, em hipóteses legais, por prazo não superior a um ano.

O STF também reconheceu, em contexto cautelar do TCU, a possibilidade de alcançar administradores de pessoa jurídica mediante desconsideração da personalidade jurídica quando presentes os pressupostos do caso. Medida urgente pode ser adotada inaudita altera pars, com contraditório posterior, quando a audiência prévia comprometer sua efetividade.

Cautela não é punição antecipada. Exige motivação, necessidade, adequação, proporcionalidade e duração ligada ao risco protegido.

No processo de contas da Lei nº 8.443/1992:

• citação: utilizada quando há débito;
• audiência: utilizada quando há irregularidade sem débito.

12. Denúncia e representação

No art. 74, § 2º, podem denunciar irregularidades perante o TCU:

• cidadão;
• partido político;
• associação;
• sindicato.

Já a representação do art. 71, XI, é a comunicação do tribunal ao Poder competente sobre irregularidade ou abuso apurado.

A legislação também usa “representação” para outros instrumentos processuais. Em questão de prova, observe o dispositivo e o contexto.

13. Súmula 347: constitucionalidade apenas no caso concreto

A Súmula 347 do STF afirma que o tribunal de contas, no exercício de suas atribuições, pode apreciar a constitucionalidade das leis e dos atos do poder público.

No entendimento atual do STF, essa atuação é incidental e excepcional, quando necessária ao exercício do controle externo. O tribunal pode afastar a aplicação de norma no caso concreto diante de inconstitucionalidade patente ou incompatibilidade com jurisprudência do STF.

Não pode:

• exercer controle abstrato;
• declarar inconstitucionalidade com eficácia geral e vinculante;
• retirar a norma do ordenamento como se fosse corte constitucional.

14. Controle judicial das decisões

Como as decisões dos tribunais de contas não são judiciais, permanece a garantia do art. 5º, XXXV. O Judiciário pode controlar competência, devido processo, contraditório, motivação, legalidade e direitos.

Isso não significa refazer automaticamente toda avaliação técnica nem substituir o mérito legítimo do controle por preferência judicial.

15. Como resolver questões sem decorar casos isolados

Use três perguntas, nessa ordem:

1. Qual é o objeto? Conta anual, conta de gestão, TCE, ato de pessoal, ato administrativo ou contrato?
2. Qual é o verbo constitucional? Apreciar, julgar, registrar, fiscalizar, determinar, sustar, sancionar ou representar?
3. Há uma exceção jurisprudencial ou procedimental? Prefeito ordenador, efeito eleitoral, prazo do Tema 445, autonomia do Tema 47, rito contratual de 90 dias ou cautelar?

Esse método evita as trocas mais comuns:

• parecer prévio ≠ julgamento;
• conta anual do prefeito ≠ conta de gestão;
• TCE de convênio ≠ conta anual;
• registro técnico ≠ parecer sujeito à revisão parlamentar;
• ato ≠ contrato na sustação;
• débito ≠ multa;
• título executivo ≠ execução judicial pelo tribunal;
• Súmula 347 ≠ controle abstrato.