Planejamento da contratação segundo a IN nº 5/2017

Imagine que um órgão precise manter recepção e apoio administrativo em um prédio. Começar por “contratar 20 recepcionistas, 44 horas por semana” parece objetivo, mas já escolhe pessoas, quantidade e forma de execução antes de demonstrar qual resultado o serviço precisa produzir. O planejamento existe para inverter essa lógica: primeiro se entende a necessidade e o que pode ser terceirizado; depois se escolhe e detalha uma solução mensurável.

Na sistemática da IN nº 5/2017, o encadeamento é:

necessidade → DFD → equipe → ETP → riscos → TR/PB → seleção do fornecedor.

O ponto mais importante é que o documento seguinte deve nascer das decisões justificadas no anterior. O DFD identifica a demanda; o ETP compara soluções; o gerenciamento de riscos prepara respostas às incertezas; o TR/PB transforma a solução escolhida em objeto executável, mensurável e fiscalizável.

Corte de prova: legislação vigente em 6 de julho de 2026, data de publicação do Edital nº 1 do TCE-MA. Consultas posteriores servem à conferência editorial e não ampliam esse corte.

1. Primeiro contraste: o que é literal da IN nº 5/2017 e o que foi atualizado

A IN nº 5/2017 disciplina diretamente a contratação de serviços sob execução indireta na Administração Pública federal direta, autárquica e fundacional. Sua presença no edital do TCE-MA torna a norma matéria de prova; não a converte automaticamente em regulamento interno do Tribunal.

Para contratações federais regidas pela Lei nº 14.133/2021, a IN nº 98/2022 determinou a aplicação da IN nº 5/2017 no que couber. Isso preserva procedimentos compatíveis, mas impede reproduzir mecanicamente remissões ao regime revogado ou ignorar atos federais supervenientes.

Quatro atualizações organizam a leitura deste capítulo:

Há ainda uma alteração histórica decisiva: a IN nº 49/2020 modificou o art. 24 da IN nº 5/2017 e revogou os antigos §§ 1º a 6º e o Anexo III. Portanto, o antigo Anexo III não é a disciplina vigente dos estudos preliminares.

A Lei nº 14.133/2021 fornece as normas gerais atuais. Decretos e instruções federais citados aqui conservam o âmbito definido em cada ato. Orientações do TCU, modelos da AGU e Cadernos de Logística são referências qualificadas, não atos internos automáticos do TCE-MA.

2. Antes dos formulários: o objeto é serviço, não fornecimento de pessoas

O art. 3º da IN nº 5/2017 exige que o objeto seja definido como prestação de serviços e veda sua caracterização exclusiva como fornecimento de mão de obra. Essa regra muda a pergunta do planejamento:

• errado: “quantas pessoas quero controlar?”;
• correto: “qual serviço preciso receber, em que volume, com que qualidade e como vou medir o resultado?”.

A empresa contratada organiza seus recursos e responde pela execução. A Administração fiscaliza o serviço; não assume a direção cotidiana dos empregados da empresa.

2.1 Pessoalidade, subordinação e ingerência

A execução indireta regular não cria vínculo empregatício entre os empregados da contratada e a Administração. O art. 5º proíbe, entre outras ingerências:

• subordinar ou vincular hierarquicamente empregados da contratada;
• exercer mando direto em lugar de comunicar-se com o preposto;
• escolher pessoas para serem contratadas;
• promover ou aceitar desvio de função;
• conceder aos terceirizados direitos próprios dos servidores;
• definir remuneração fora das hipóteses admitidas pela disciplina aplicável.

A comunicação direta com empregado é exceção estreita: pode ocorrer para tarefa previamente descrita para função específica, sem criar uma relação hierárquica cotidiana. A disciplina federal atual também contém exceções expressas à regra de não fixação remuneratória, inclusive para custos mínimos regulamentados e, quando justificado, para profissional com expertise superior. O Decreto nº 12.174/2024 e a IN nº 176/2024 integram essa atualização no âmbito federal.

O art. 6º também impede que certas cláusulas coletivas vinculem automaticamente a Administração, como disposições sobre participação nos lucros, matéria não trabalhista, direitos sem previsão legal, índices obrigatórios de encargos e preços de insumos ou obrigações criadas apenas para contratos públicos. Isso não autoriza desconsiderar direitos trabalhistas válidos da categoria.

2.2 O serviço é materialmente terceirizável?

O Decreto nº 9.507/2018 impede a execução indireta, no âmbito federal que disciplina, de atividades que envolvam:

1. tomada de decisão ou posicionamento institucional em planejamento, coordenação, supervisão e controle;
2. atividade estratégica cuja terceirização coloque em risco processos, conhecimento ou tecnologia;
3. poder de polícia, regulação, outorga de serviço público ou aplicação de sanção;
4. atribuição inerente a categoria do plano de cargos, salvo disposição legal em contrário ou extinção total ou parcial da categoria.

Atividades auxiliares, instrumentais ou acessórias podem ser terceirizadas, mas o particular não recebe a responsabilidade por ato administrativo ou tomada de decisão.

A Portaria nº 443/2018 lista serviços preferencialmente terceirizáveis no Poder Executivo federal. Ela ajuda a compreender a política federal, porém não é autorização irrestrita nem regra automaticamente reproduzível por qualquer ente.

Duas situações especiais exigem compatibilidade real com o modelo:

• cooperativa: o serviço deve admitir autonomia dos cooperados, gestão compartilhada ou rodízio, sem intermediação ou subcontratação que descaracterize a cooperativa;
• instituição sem fins lucrativos: o estatuto deve ser compatível com o objeto e a execução deve ocorrer por profissionais de seus próprios quadros.

3. Classificar o serviço muda o modo de planejar

As classificações não são etiquetas decorativas. Elas alteram duração, medição, riscos, composição de custos e controles.

3.1 Serviço comum

Serviço comum é aquele cujos padrões de desempenho e qualidade podem ser objetivamente definidos por especificações usuais de mercado. Complexidade técnica, por si só, não impede a classificação como comum. O teste é a possibilidade de especificação objetiva.

3.2 Contínuo ou por escopo

Continuidade descreve a necessidade. Não significa presença diária de pessoa determinada, prazo fixo de doze meses nem dedicação exclusiva.

3.3 Com ou sem dedicação exclusiva de mão de obra

Na IN nº 5/2017, a dedicação exclusiva está associada ao modelo em que os empregados ficam à disposição da contratante, os recursos humanos e materiais daquela contratação não são compartilhados com outros contratos e a Administração consegue fiscalizar sua distribuição, controle e supervisão.

Duas conclusões evitam erros frequentes:

1. serviço contínuo pode ser executado com ou sem dedicação exclusiva;
2. dedicação exclusiva é característica do modelo de execução, não essência do objeto.

O parágrafo único do art. 17 da IN nº 5/2017 admite literalmente certas prestações fora das dependências do órgão, desde que não ocorram nas dependências da contratada e se mantenham os demais requisitos. Já o art. 6º, XVI, da Lei nº 14.133/2021 inclui a disponibilidade dos empregados nas dependências do contratante na definição legal. Como a IN nº 5/2017 vale sob a nova Lei apenas no que couber, sua regra infralegal não deve ser usada para afastar genericamente o requisito legal. Em prova, diferencie a literalidade dos dois textos.

Nos serviços com dedicação exclusiva, o gerenciamento de riscos deve contemplar obrigatoriamente inadimplemento trabalhista, previdenciário e de FGTS. Conta-Depósito Vinculada e Pagamento pelo Fato Gerador são mecanismos possíveis; a escolha exige avaliação de custo-benefício. O Decreto nº 12.174/2024 atualiza as garantias trabalhistas federais e não transforma a Administração em empregadora dos trabalhadores terceirizados.

4. Três fases do procedimento e três etapas do planejamento

O art. 19 da IN nº 5/2017 divide o procedimento de contratação de serviços em três fases:

1. Planejamento da Contratação;
2. Seleção do Fornecedor;
3. Gestão do Contrato.

Dentro da primeira fase, o art. 20 prevê três etapas:

1. Estudos Preliminares;
2. Gerenciamento de Riscos;
3. TR/PB.

O DFD e a designação da equipe são procedimentos iniciais. Eles organizam o planejamento, mas não formam uma quarta e uma quinta etapa do art. 20.

Essa arquitetura também explica duas regras:

• contratação direta não elimina automaticamente o planejamento: as etapas são cumpridas no que couber, observadas as exceções atuais;
• as antigas remissões da IN nº 5/2017 às hipóteses da Lei nº 8.666/1993 não criam, por simples transposição, dispensas no regime da Lei nº 14.133/2021.

5. DFD e equipe: dar forma à necessidade sem fechar a solução

5.1 DFD na literalidade da IN nº 5/2017

Pelo art. 21 e pelo Anexo II, o setor requisitante registra:

• justificativa da necessidade, inclusive a opção pela terceirização;
• alinhamento a instrumentos de planejamento, quando houver;
• quantidade do serviço;
• data prevista para início;
• servidores indicados para estudos e riscos e, se necessário, para futura fiscalização.

O documento deve nascer da necessidade. Se já fixa marca, tecnologia ou método sem comparação, a Administração corre o risco de transformar o estudo posterior em mera confirmação de uma escolha antecipada.

5.2 DFD no planejamento anual federal atual

No Decreto nº 10.947/2022, o DFD que fundamenta o PCA contém, no sistema federal:

1. justificativa da necessidade;
2. descrição sucinta do objeto;
3. quantidade, quando couber, considerada a expectativa anual;
4. estimativa preliminar do valor;
5. data pretendida para conclusão da contratação;
6. grau de prioridade;
7. vinculação ou dependência com outro DFD, quando houver;
8. área requisitante ou técnica e identificação do responsável.

As duas molduras não devem ser misturadas como se fossem a mesma lista. Em questão sobre a literalidade da IN nº 5/2017, vale o art. 21 e o Anexo II; no planejamento anual federal atual, vale a disciplina do Decreto nº 10.947/2022.

5.3 Formação da equipe

Recebido o DFD, a autoridade competente do setor de licitações designa formalmente a equipe de Planejamento da Contratação e pode incluir servidores desse setor. A equipe deve reunir conhecimentos técnicos e de uso do objeto, licitações e contratos.

A ciência expressa dos integrantes sobre suas atribuições deve ocorrer antes da designação formal. Existindo área técnica específica, a organização pode ser diversa, observadas as regras no que couber; não é obrigatório criar uma nova unidade administrativa permanente.

6. ETP: investigar antes de especificar

O ETP caracteriza o problema de interesse público, compara alternativas e demonstra por que a solução escolhida é adequada e viável. Pela redação atual do art. 24 da IN nº 5/2017, sua elaboração segue ato específico; nas contratações federais sob a Lei nº 14.133/2021, a referência é a IN nº 58/2022.

O raciocínio pode ser lido em cinco movimentos:

1. problema e requisitos: o que precisa ser resolvido e quais condições são realmente necessárias?
2. alternativas: que soluções o mercado oferece e quais diferenças técnicas, econômicas e logísticas importam?
3. dimensionamento: quanto é necessário, quanto tende a custar e quais dados sustentam as estimativas?
4. desenho da solução: parcelamento, contratações correlatas, providências prévias, resultados esperados e impactos ambientais;
5. conclusão: a solução escolhida atende à necessidade e a contratação é viável?

O levantamento de mercado não é sinônimo de pesquisa de preços. O primeiro compara soluções, métodos, tecnologias e arranjos; a segunda estima o valor da solução que será contratada.

6.1 Os cinco elementos mínimos atuais

A IN nº 58/2022 exige, no mínimo:

• descrição da necessidade;
• estimativas de quantidades;
• estimativa do valor da contratação;
• justificativa para o parcelamento ou não da solução;
• posicionamento conclusivo sobre a adequação da contratação.

Os demais elementos previstos na norma devem ser tratados quando cabíveis; sua ausência precisa ser justificada. Se um requisito restringir fortemente o universo de fornecedores, a equipe deve verificar se ele é indispensável e flexibilizá-lo quando puder preservar a necessidade pública.

A IN nº 5/2017 também admite simplificação de aspectos já definidos em modelos ou Cadernos de Logística e permite estudos e gerenciamento de riscos comuns para serviços de mesma natureza, semelhantes ou afins. Reaproveitar estudo, porém, exige verificar se ele continua adequado à nova demanda; copiar documento antigo não é planejar.

6.2 Faculdade e dispensa no regime atual

Pela IN nº 58/2022, o ETP é facultativo nas contratações fundadas nos incisos I, II, VII e VIII do art. 75 e na hipótese do art. 90, § 7º, da Lei nº 14.133/2021. É dispensado na hipótese do art. 75, III, e nas prorrogações de serviços e fornecimentos contínuos.

Faculdade e dispensa não são sinônimos: na primeira, a Administração pode decidir motivadamente pela elaboração; na segunda, a norma afasta a exigência.

7. Gerenciamento de riscos: planejar também o que pode dar errado

Pelo art. 25 da IN nº 5/2017, o gerenciamento de riscos envolve:

1. identificar eventos capazes de comprometer planejamento, seleção, gestão ou resultados;
2. avaliar probabilidade e impacto;
3. definir tratamento para riscos inaceitáveis;
4. prever contingência se o risco residual continuar inaceitável;
5. atribuir responsáveis pelo tratamento e pela contingência.

O Mapa de Riscos documenta esse processo. Ele deve ser atualizado e juntado aos autos, pelo menos:

• ao final do ETP;
• ao final do TR/PB;
• depois da seleção do fornecedor;
• após eventos relevantes durante a gestão contratual.

O Mapa de Riscos não é a matriz de riscos contratual. O primeiro registra e acompanha eventos, controles, responsáveis e contingências ao longo do procedimento; a segunda distribui contratualmente certos riscos supervenientes entre as partes.

Orientações do TCU podem ajudar a qualificar a análise, mas não substituem os requisitos normativos nem a avaliação concreta do objeto.

8. TR/PB: transformar a solução em obrigação verificável

O ETP responde qual solução faz sentido. O TR/PB responde como essa solução será contratada, executada, medida e controlada.

Na sequência literal da IN nº 5/2017, o setor requisitante elabora o TR/PB a partir dos estudos e do gerenciamento de riscos e deve avaliar se o tempo transcorrido ou mudanças de contexto exigem atualizar esses documentos.

O art. 30 reúne onze conteúdos mínimos:

1. declaração do objeto;
2. fundamentação da contratação;
3. descrição da solução como um todo;
4. requisitos;
5. modelo de execução;
6. modelo de gestão;
7. critérios de medição e pagamento;
8. forma de seleção do fornecedor;
9. critérios de seleção;
10. estimativas detalhadas de preços;
11. adequação orçamentária.

No regime federal atual da Lei nº 14.133/2021, a IN nº 81/2022 disciplina especificamente o TR para bens e serviços. Ela determina elaboração conjunta por servidores da área técnica e requisitante ou, quando houver, pela equipe de planejamento, e organiza o documento em dez blocos. Também exige coerência com o PCA, com o Plano Diretor de Logística Sustentável e com os demais instrumentos de planejamento aplicáveis.

Modelos da AGU, Cadernos de Logística e modelos digitais padronizados reduzem retrabalho, mas não autorizam cópia cega. A não utilização de modelo aplicável ou alterações relevantes devem ser justificadas nos autos.

9. O que o planejamento precisa antecipar em uma contratação de serviços

9.1 Objeto e requisitos

O objeto deve informar natureza, quantitativos e prazo e evitar exigências excessivas, irrelevantes, direcionadas ou tecnologicamente defasadas. Quando houver categorias profissionais alocadas, a CBO ajuda a enquadrar funções e custos sem autorizar escolha nominal de trabalhadores.

Se o conhecimento prévio do local for imprescindível, o edital pode exigir atestado de conhecimento e assegurar vistoria, mas deve permitir que a visita física seja substituída por declaração formal do responsável técnico do licitante. O planejamento deve demonstrar por que esse conhecimento é necessário.

9.2 Modelo de execução

O documento deve definir, conforme o objeto, início, local, horários, rotinas, frequência, métodos, tecnologia, cronograma, volumes, materiais e formas de acionamento. Ordem de Serviço é útil quando tarefas específicas ou etapas dependem de autorização e precisam de solicitação, acompanhamento, avaliação e ateste.

Em serviços intelectuais, o planejamento pode precisar prever transição e transferência de conhecimento, tecnologia e técnicas. Subcontratação e participação em consórcio devem ser avaliadas e motivadas, e não presumidas.

9.3 Medição e resultado

O modelo de gestão antecipa atores, comunicação, controles e forma de medir a prestação. O IMR deve ligar qualidade esperada a indicadores observáveis, metas, evidências e repercussão no pagamento.

Ajustar o pagamento ao resultado efetivamente entregue não é, por si só, aplicar sanção. Sanção responde a infração e depende do procedimento correspondente.

Remuneração por horas ou postos é excepcional e exige método de cálculo e justificativa. Quando o critério por postos for excepcionalmente adotado, a sistemática do Anexo V veda horas extras ou adicionais que não tenham sido previstos e estimados originariamente no edital.

9.4 Quantidades, produtividade e preços

Quantidades precisam de método, memória de cálculo e dados de suporte. Produtividade depende de volume, rotina, recursos, qualidade e condições locais; parâmetro usado por outro órgão não se torna número universal.

No regime federal atual, a estimativa de preços segue a IN nº 65/2021. Em serviços com dedicação exclusiva, o planejamento também precisa enquadrar adequadamente a categoria pela CBO e considerar o instrumento coletivo paradigma e os custos mínimos da disciplina federal vigente, inclusive a IN nº 176/2024.

9.5 Sustentabilidade, parcelamento e preparação da Administração

Critérios de sustentabilidade precisam ter relação com o objeto e ser proporcionais. O estudo pode considerar consumo de recursos, impactos, mitigação e logística reversa quando cabível.

O parcelamento busca ampliar a competição quando o objeto é divisível e a divisão é técnica e economicamente viável, sem perda relevante de escala nem prejuízo à integridade da solução. Parcelar sempre e nunca parcelar são erros simétricos: ambos dispensam a análise concreta.

O planejamento deve ainda antecipar adequação do ambiente, licenças, capacitação de gestores e fiscais, contratações correlatas, transição e continuidade.

Por fim, o art. 31 preserva a segregação: o mesmo prestador não pode executar o serviço e, simultaneamente, prestar subsídio ou assistência à fiscalização ou supervisão do mesmo objeto.

10. Exemplo integrado: recepção predial com dedicação exclusiva

Considere, hipoteticamente, que um órgão federal tenha demonstrado a necessidade de manter atendimento presencial contínuo em sua sede e, após comparar alternativas, conclua pela contratação de serviço de recepção com dedicação exclusiva.

1. DFD: registra a necessidade, o dimensionamento inicial e os dados exigidos pelo regime aplicável, sem escolher previamente empresa ou trabalhadores.
2. Equipe: reúne conhecimento do serviço, licitações e contratos; seus integrantes conhecem as atribuições antes da designação formal.
3. ETP: compara soluções, dimensiona postos e horários a partir da demanda, examina tecnologia de apoio, custos, parcelamento, sustentabilidade e viabilidade.
4. Riscos: trata, entre outros, subdimensionamento, interrupção do atendimento e inadimplemento trabalhista, previdenciário e de FGTS, com medidas, contingências e responsáveis.
5. TR: define o serviço e os resultados esperados, rotinas, modelo de execução, comunicação pelo preposto, medição, custos, obrigações, controles e critérios de seleção.
6. Fronteira: julgamento das propostas, fiscalização concreta, pagamento e encerramento pertencem às fases seguintes, embora seus critérios precisem nascer do planejamento.

O fio condutor é simples: necessidade bem formulada → solução comparada → risco tratado → obrigação mensurável. Se o planejamento pula uma dessas pontes, o erro reaparece mais tarde como restrição indevida, proposta inexequível, fiscalização subjetiva ou serviço que não resolve o problema público.