Gestão e fiscalização contratual na IN nº 5/2017

Um contrato assinado ainda é uma promessa. Para a Administração obter o resultado contratado, alguém precisa acompanhar o que acontece, produzir evidência, cobrar correção e levar cada problema a quem pode decidir.

Considere um exemplo hipotético: um serviço contínuo funciona em três unidades. Em uma delas, piora o tempo de atendimento; em outra, falta material previsto; e surgem dúvidas sobre documentos trabalhistas. A fiscalização não trata tudo do mesmo modo: é preciso separar a dimensão técnica, a administrativa, o problema local e a decisão de gestão.

O ciclo que organiza o assunto é:

contrato e modelo de gestão → agentes designados → início e comunicação → acompanhamento → registro → correção → escalonamento → recebimento

Corte de prova: legislação vigente em 6 de julho de 2026, data do Edital nº 1 do TCE-MA. O Decreto nº 13.031/2026, publicado em 18 de junho de 2026, já estava em vigor.

1. Finalidade, fontes e âmbito

O art. 39 da IN nº 5/2017 define gestão e fiscalização como ações voltadas a aferir resultados, verificar obrigações previdenciárias, fiscais e trabalhistas quando cabível, apoiar a instrução de providências contratuais, assegurar o cumprimento das cláusulas e solucionar problemas relativos ao objeto. Por isso, as atividades devem ser preventivas, rotineiras e sistemáticas.

A distinção inicial é simples:

• fiscalizar é acompanhar uma dimensão da execução, registrar fatos e atuar dentro da competência atribuída;
• gerir é coordenar as fiscalizações, o histórico do contrato e os encaminhamentos para providências que exigem outras competências.

Antes de aplicar uma regra, identifique sua fonte:

Duas consequências importam. Primeiro, referências da IN nº 5/2017 à Lei nº 8.666/1993 não devem ser transplantadas mecanicamente para contratos regidos pela Lei nº 14.133/2021. Segundo, a IN e os decretos federais têm âmbito próprio: sua cobrança no edital do TCE-MA não os transforma automaticamente em regulamento interno do Tribunal.

2. A arquitetura dos papéis

A IN nº 5/2017 reparte o acompanhamento entre funções complementares; o Decreto nº 11.246/2022 mantém essa lógica e recebeu, em 2026, a gestão setorial.

O gestor não é um “fiscal superior” encarregado de refazer todas as conferências. Ele coordena. O fiscal técnico observa a execução do objeto; o administrativo cuida da regularidade administrativa; o setorial aproxima a fiscalização do local; e o público usuário acrescenta evidência sobre a qualidade percebida.

Na IN nº 5/2017, a fiscalização administrativa aparece especialmente nos serviços com dedicação exclusiva de mão de obra, isto é, contratos em que os trabalhadores são alocados nas condições de exclusividade definidas para a execução. No Decreto nº 11.246/2022, a definição federal atual abrange também revisões, reajustes, repactuações e providências diante de inadimplemento.

Fiscal setorial e gestor setorial não são sinônimos. O primeiro acompanha a execução local; o segundo coordena a gestão em seu âmbito. A gestão setorial foi incluída pelo Decreto nº 13.031/2026 e pode ser utilizada, no regime federal, nos arranjos previstos pelo decreto.

2.1 Uma pessoa pode acumular atividades?

A IN nº 5/2017 admite servidores, equipe ou um único servidor, desde que a distinção entre as atividades permaneça preservada e o volume de trabalho não comprometa a gestão. O Decreto nº 11.246/2022 também admite agente público único, preservada a distinção e o desempenho.

Isso se conecta à segregação de funções: separar atividades sensíveis ou incompatíveis para reduzir concentração indevida de poder, erro e conflito de interesses. Segregar não significa criar uma pessoa para cada rótulo em qualquer contrato.

3. Indicação, ciência e designação

Antes de fiscalizar, é preciso saber quem assumirá cada função.

Na IN nº 5/2017, o fluxo é:

indicação → ciência expressa → designação formal

1. a indicação cabe aos setores requisitantes ou segue normativo próprio;
2. gestor e fiscais devem ser cientificados expressamente da indicação e das atribuições antes da designação;
3. depois, a autoridade competente do setor de licitações formaliza a designação.

No Decreto nº 11.246/2022, gestores, fiscais e substitutos são designados pela autoridade máxima do órgão ou entidade, ou por quem as normas de organização administrativa indicarem.

Indicação não é designação. A indicação insere o agente no fluxo de escolha; a designação é o ato formal que o investe na função.

3.1 Capacidade, carga e substituição

Na escolha devem ser considerados, entre outros fatores:

• compatibilidade com as atribuições do cargo;
• complexidade da fiscalização;
• quantidade de contratos por agente;
• capacidade para desempenhar as atividades.

No regime federal do Decreto nº 11.246/2022, eventual necessidade de desenvolver competências para gestão ou fiscalização deve aparecer no ETP e ser sanada, conforme o caso, antes da celebração do contrato.

O substituto atua nas ausências e nos impedimentos do titular. Em desligamento ou afastamento definitivo, a IN nº 5/2017 ainda exige relatório das ocorrências do período de atuação, para preservar a memória do contrato.

Há uma diferença literal importante quando falta temporariamente quem exerça a função:

A diferença é de fonte. Em literalidade da IN, leia “indicação”; no Decreto federal consolidado no corte, “designação”.

3.2 Documentos e condições para fiscalizar

A IN nº 5/2017 manda fornecer aos fiscais cópias dos documentos essenciais. Entre eles estão os Estudos Preliminares, que registram a análise prévia da contratação, o ato convocatório — edital ou instrumento que rege a disputa — e seus anexos, contrato, proposta, garantia e demais peças indispensáveis. Conforme o caso, isso inclui o TR, indicadores, riscos e ordens de serviço.

Sem o padrão contratado, o fiscal não consegue comparar fato e obrigação.

O encargo de gestor ou fiscal também não pode ser recusado por simples preferência. Se houver limitação técnica ou deficiência de qualificação capaz de impedir atuação diligente, o servidor deve expô-la ao superior. A Administração deve então providenciar qualificação compatível ou designar outro servidor adequado.

4. Preposto, comunicação e início da execução

Preposto é o representante da contratada perante a Administração durante a execução.

A Lei nº 14.133/2021 exige preposto aceito pela Administração no local da obra ou do serviço. A IN nº 5/2017 acrescenta que ele deve ser formalmente designado pela contratada antes do início da prestação, com poderes e deveres expressos.

A Administração pode recusar a indicação ou manutenção do preposto, mas deve motivar; a empresa designa outro. Pela IN:

• atos que exigem formalidade devem ser comunicados por escrito;
• mensagem eletrônica é admitida excepcionalmente para esse fim;
• o preposto pode ser convocado para providência imediata;
• presença permanente ou escala no local só se exige quando a natureza do serviço justificar.

A lógica é decisiva: a Administração controla a execução contratual; a contratada dirige seus empregados. Por isso, correções e orientações devem seguir o canal institucional adequado, normalmente pelo preposto, evitando direção cotidiana da força de trabalho pelo fiscal.

4.1 Reunião inicial e mudança da data de início

Quando a natureza do serviço exigir, o art. 45 da IN nº 5/2017 prevê reunião inicial depois da assinatura. O plano de fiscalização apresenta obrigações, mecanismos de controle, estratégia de execução, método de aferição e sanções; o encontro é registrado em ata. A norma também prevê reuniões periódicas com o preposto.

Excepcionalmente, a data de início ou de uma etapa pode mudar se a contratada pedir antes da data prevista, justificar e obtiver autorização da autoridade competente. O acolhimento não pode violar ato convocatório, isonomia, interesse público ou qualidade da execução, e o pagamento continua vinculado à prestação efetiva.

5. O ciclo diário: observar, registrar, corrigir e escalar

O art. 117 da Lei nº 14.133/2021 resume o mecanismo:

1. o fiscal acompanha a execução;
2. anota as ocorrências em registro próprio;
3. determina o necessário para regularizar faltas ou defeitos;
4. informa aos superiores, em tempo hábil, o que exigir providência além de sua competência.

A IN nº 5/2017 segue a mesma lógica: ocorrências são registradas durante toda a vigência, e o que ultrapassa a competência do fiscal é encaminhado ao gestor.

Um registro útil identifica fato, data e local, obrigação afetada, evidência, correção solicitada, responsável comunicado, prazo, resposta e resultado. “Atendimento ruim” é vago; “o indicador X ficou abaixo da meta no período Y, conforme registros Z, e o preposto foi notificado para correção até a data W” permite controle.

O fiscal, portanto, distingue:

• constatar o fato;
• exigir correção dentro de sua atribuição;
• escalar o que exige outra competência.

Registrar um problema não dá ao fiscal poder para decidir qualquer consequência contratual.

5.1 O que deve ser medido

O art. 47 da IN nº 5/2017 prevê, quando cabível, instrumentos de controle sobre:

1. resultados, prazos e qualidade;
2. recursos humanos exigidos;
3. qualidade e quantidade de recursos materiais;
4. adequação à rotina;
5. demais obrigações contratuais;
6. satisfação do público usuário.

Checklist, inspeção, amostra, fotografia, relatório de sistema ou pesquisa podem coexistir. O método precisa produzir evidência pertinente e rastreável. Quando houver materiais relevantes, a própria IN exige mecanismo de controle desde o início da prestação e comparação entre o que a contratada apresenta e as quantidades, especificações, qualidade e uso exigidos.

6. Fiscalização técnica, IMR e fiscalização administrativa

O Anexo VIII-A da IN nº 5/2017 permite usar o IMR ou instrumento substituto para aferir qualidade. Aqui basta a lógica necessária à fiscalização:

• o IMR não exclui outros mecanismos;
• o fiscal técnico monitora continuamente a qualidade e exige correção de falhas;
• a avaliação é apresentada ao preposto para ciência;
• a contratada pode justificar menor conformidade, mas a justificativa só pode ser aceita nesse modelo quando comprovada ocorrência excepcional resultante exclusivamente de fatores imprevisíveis e alheios ao controle do prestador;
• a contratada não pode fazer a avaliação que compete à fiscalização;
• a avaliação pode ser diária, semanal ou mensal, desde que o período seja suficiente;
• para o recebimento provisório, ao fim de cada período mensal, o fiscal técnico consolida o resultado e o encaminha ao gestor;
• desconformidade pode produzir redimensionamento do valor devido e, quando cabível, sanção.

O redimensionamento adequa o valor devido ao resultado efetivamente reconhecido. Ele ou a glosa não são automaticamente sanção. O Assunto 134 aprofunda IMR, recebimento, glosa, liquidação e pagamento. O Assunto 136 aprofunda indicadores e evidências.

No Anexo VIII-B, a fiscalização administrativa de serviços com dedicação exclusiva de mão de obra pode usar critérios estatísticos. A lógica combina controles diferentes:

• inicial: relação dos empregados, vínculos, funções, jornadas e exames admissionais, além da planilha-resumo do contrato;
• periódico/mensal: regularidade fiscal, trabalhista e previdenciária exigível e documentos necessários ao recebimento;
• diário: conferência por amostragem de quem está trabalhando, em que função e se a jornada contratada está sendo cumprida;
• procedimental e por amostragem: férias, licenças, estabilidade, recolhimentos e outros indícios que justifiquem verificação.

O Assunto 134 aprofunda documentos, obrigações trabalhistas e efeitos financeiros. Aqui, retenha o limite funcional: solicitações, reclamações ou cobranças sobre empregados terceirizados devem ser dirigidas ao preposto; o fiscal não negocia diretamente folgas, compensações de jornada ou outras decisões próprias do empregador.

7. Terceiros e órgãos de apoio

A Lei nº 14.133/2021 permite contratar terceiros para assistir e subsidiar o fiscal com informações.

O terceiro:

• assume responsabilidade civil objetiva pela veracidade e precisão das informações, isto é, responde no regime legal independentemente da demonstração de culpa;
• firma compromisso de confidencialidade;
• não pode exercer atribuição própria e exclusiva do fiscal;
• não elimina a responsabilidade do fiscal nos limites das informações recebidas.

O Decreto nº 11.246/2022 repete essa estrutura. Assessoramento jurídico e controle interno também podem esclarecer dúvidas e fornecer informações para prevenir riscos; apoio não transfere automaticamente a competência decisória.

8. Decreto nº 13.031/2026: Contratos.gov.br, modelo interno e recebimento

O Decreto nº 13.031/2026 entrou em vigor antes do corte e trouxe mudanças relevantes ao modelo federal.

8.1 Sistema Contratos.gov.br

No âmbito federal alcançado pelo decreto, é obrigatório usar o Sistema Contratos.gov.br para registrar e gerir contratos administrativos e atas de registro de preços, com as funcionalidades disponíveis.

O cumprimento do decreto é dispensável aos Comandos da Marinha, do Exército e da Aeronáutica. A Secretaria de Gestão e Inovação pode permitir o uso do sistema por outros Poderes e entes federativos, mas essa possibilidade não cria obrigação automática para o TCE-MA.

Enquanto uma funcionalidade depender de evolução do sistema, a atividade correspondente deve ser autuada no sistema oficial de processo administrativo eletrônico; depois, os documentos comprobatórios são inseridos no Contratos.gov.br quando a funcionalidade estiver disponível.

8.2 Modelo interno de gestão

Os órgãos e entidades federais abrangidos devem estabelecer modelo interno de acompanhamento contendo, no mínimo:

1. agentes de gestão e fiscalização, substitutos e atividades;
2. forma de comunicação entre Administração e contratada, por seus representantes e o preposto;
3. método de avaliação da conformidade para recebimentos;
4. prazos de resposta a pedidos de repactuação e de restabelecimento do equilíbrio econômico-financeiro;
5. procedimentos para sanções, glosas e extinção.

O sistema é a ferramenta; o modelo de gestão define responsabilidades, comunicação, critérios e procedimentos.

8.3 Recebimento no regime federal atual

Para obras e serviços:

• recebimento provisório: fiscal técnico, administrativo ou setorial, por termo detalhado, registrando a verificação feita no acompanhamento;
• recebimento definitivo: gestor, gestor setorial ou comissão designada, por termo detalhado, consolidando a conformidade contratual para essa etapa.

A Lei nº 14.133/2021 fornece a regra geral do art. 140; a distribuição acima é a regulamentação federal vigente no corte. Recebimento não se confunde, por si só, com liquidação ou pagamento.

9. Solicitações e reclamações: quem decide e quando

O art. 123 da Lei nº 14.133/2021 obriga a Administração a decidir explicitamente solicitações e reclamações ligadas à execução, salvo requerimentos manifestamente impertinentes, meramente protelatórios ou sem interesse para a boa execução.

Salvo prazo específico:

• Lei nº 14.133/2021: um mês depois da conclusão da instrução, prorrogável motivadamente por igual período;
• Decreto nº 11.246/2022, no âmbito federal: um mês da data do protocolo, prorrogável uma vez por igual período.

No Decreto, a decisão cabe ao fiscal, ao gestor ou à autoridade superior nos limites de suas competências.

A diferença do termo inicial é objetiva: conclusão da instrução na Lei; protocolo no Decreto federal.

10. O mapa final

No exemplo das três unidades, o fiscal setorial aproxima o acompanhamento do local; o técnico compara a execução com o padrão contratado; o administrativo acompanha a regularidade de sua dimensão; o preposto recebe as comunicações da Administração; o gestor coordena registros e providências; e situações fora da competência do fiscal são escaladas com evidência.

O modelo mental é:

papel definido → padrão conhecido → fato observado → registro → correção → escalonamento → decisão/recebimento

As distinções que mais mudam a resposta são: gestão × fiscalização; indicação × designação; fiscal setorial × gestor setorial; fiscal × preposto; apoio × substituição; IMR × sanção; recebimento provisório × definitivo; norma geral × regulamento federal.