Organização administrativa da União

Imagine duas mudanças hipotéticas. Um ministério distribui seu trabalho entre departamentos. Em outra situação, uma lei cria uma organização com direitos, obrigações e patrimônio próprios para executar uma atividade administrativa. As duas mudanças distribuem trabalho, mas só a segunda acrescenta uma pessoa jurídica. Essa diferença muda o enquadramento da estrutura.

1. Quem é a pessoa jurídica? Quem atua dentro dela?

Uma pessoa jurídica é um sujeito reconhecido pelo Direito para ter direitos e obrigações. A União é pessoa jurídica de direito público, regida por regras próprias de organização e atuação estatal: pode ser proprietária de bens, contratar e responder por obrigações. Seus ministérios fazem parte de sua estrutura; não são novas pessoas jurídicas.

Um órgão é uma unidade de atuação dentro de uma pessoa jurídica. Uma entidade tem personalidade jurídica própria. A Lei nº 9.784/1999 usa essa distinção e reconhece órgãos dentro da União e de suas entidades administrativas. Assim, ter nome, chefia e orçamento não basta para transformar uma repartição em entidade.

No primeiro cenário, os departamentos e o ministério atuam dentro da União. No segundo, se a lei cria uma pessoa distinta, seus órgãos atuam dentro dessa nova pessoa.

Direito público e direito privado designam regimes jurídicos, isto é, conjuntos de regras aplicáveis à pessoa. O regime privado admite as formas de constituição e organização das pessoas privadas. Uma entidade estatal pode ter personalidade de direito privado e continuar na estrutura administrativa estatal. Isso não a torna um particular livre das exigências públicas: o artigo 37 da Constituição também a alcança.

2. Direta e indireta: o recorte federal

Na Administração direta, a própria União atua por seus órgãos. Na indireta, pessoas jurídicas distintas da União executam atividades administrativas. São entidades com organização e patrimônio próprios, instituídas segundo o Direito; não surgem apenas por uma decisão de repartir tarefas. Portanto, órgão não é sinônimo de Administração direta: uma entidade da indireta também pode organizar departamentos internos.

O Decreto-Lei nº 200/1967 organiza a Administração do Executivo federal. Seu artigo 4º reúne, na direta, os serviços integrados na estrutura administrativa da Presidência da República e dos Ministérios; na indireta, enumera quatro categorias, examinadas adiante.

Esse recorte não esgota a Administração da União. Legislativo e Judiciário também desempenham função administrativa, por exemplo ao administrar seus servidores e contratar serviços. O artigo 37 da Constituição se refere à Administração direta e indireta de qualquer dos Poderes, em todos os entes federativos.

Os entes federativos são União, estados, Distrito Federal e municípios, autônomos nos termos constitucionais. As regras constitucionais têm esse alcance geral. A descrição da estrutura do Executivo federal pelo Decreto-Lei nº 200/1967 não autoriza presumir a mesma organização para o Maranhão ou outro estado.

Distribuir órgãos ou distribuir a execução entre pessoas?

Competências são atribuições juridicamente conferidas à estrutura ou ao agente. Centralização ocorre quando o ente federativo executa a atividade por sua própria estrutura. Desconcentração distribui competências entre órgãos da mesma pessoa jurídica. Descentralização, na distinção doutrinária aqui utilizada, envolve a execução por outra pessoa.

Retome os cenários hipotéticos:

• departamentos de um ministério: desconcentração dentro da União; a execução permanece centralizada;
• uma pessoa criada por lei para executar a atividade: descentralização para entidade administrativa;
• uma empresa particular recebe, por concessão, a execução de um serviço: descentralização por delegação; o contrato não a transforma em entidade da Administração indireta.

A localização física não decide: instalar um departamento em outra cidade pode manter tudo dentro da mesma pessoa. Também pode haver desconcentração dentro de uma entidade da indireta.

Atenção ao texto da norma: o artigo 10 do Decreto-Lei nº 200/1967 usa “descentralização” em sentido mais amplo, incluindo distribuição dentro da própria Administração federal. Uma questão sobre a redação desse artigo exige essa leitura; uma questão sobre o contraste doutrinário exige distinguir mesma pessoa e outra pessoa.

3. Autarquias e fundações: personalidade e instituição

Autarquia

Uma autarquia é uma pessoa jurídica de direito público, criada por lei específica, com patrimônio e receitas próprios, para executar atividades típicas da Administração que exijam gestão administrativa e financeira descentralizada. Tem capacidade de administrar suas atividades nos limites legais; não possui soberania nem competência política de um ente federativo.

Aqui, a lei cria a pessoa jurídica. Sua existência não depende do registro civil exigido para uma pessoa de direito privado. Não confunda a criação da entidade com nomear seus dirigentes ou organizar seu funcionamento.

Fundação pública

Uma fundação organiza um patrimônio destinado a uma finalidade. Quando instituída pelo Poder Público para integrar a Administração indireta, pode ter personalidade de direito público ou de direito privado.

Na redação do artigo 37, XIX, da Constituição, a lei específica cria autarquia e autoriza a instituição de empresa pública, sociedade de economia mista e fundação; quanto às fundações, cabe à lei complementar definir suas áreas de atuação. Lei específica e lei complementar cumprem papéis diferentes.

Para aplicar essa regra às fundações, é necessário identificar o regime:

O Decreto-Lei nº 200/1967, artigo 5º, IV, descreve a modalidade de direito privado: sem fins lucrativos, com autonomia administrativa e patrimônio próprio, voltada a atividades que não exijam execução por órgãos ou entidades de direito público. “Sem fins lucrativos” não significa impossibilidade de receber receitas; significa que a finalidade não é distribuir lucro aos instituidores.

No Tema 545, o STF estabeleceu que a qualificação da fundação como sujeita ao regime público ou privado depende do estatuto de criação ou autorização e das atividades prestadas. O nome “fundação pública” ou o recebimento de recursos estatais, isoladamente, não resolve o regime. Os dois tipos podem integrar a indireta; a diferença afeta as regras aplicáveis à pessoa.

4. Empresas estatais: quem participa do capital e quem vota?

Empresa pública e sociedade de economia mista são pessoas jurídicas de direito privado, com patrimônio próprio e instituição autorizada por lei. Depois da autorização, são necessários os atos de constituição e o registro correspondente. Podem explorar atividade econômica ou prestar serviços públicos; personalidade privada não elimina o controle estatal.

O capital social representa as participações que compõem o capital da sociedade. O capital votante é a parte que confere direito a voto. Essa distinção importa porque participação financeira e poder de decidir nem sempre coincidem.

Na empresa pública, o capital é integralmente público. Conforme o artigo 3º da Lei nº 13.303/2016, admite-se participação de outras pessoas jurídicas de direito público interno e de entidades da Administração indireta, desde que a maioria do capital votante permaneça na propriedade da União, de estado, do Distrito Federal ou de município. O capital não precisa pertencer a um único ente; a condição expressa sobre a maioria votante continua necessária.

Na sociedade de economia mista, admite-se participação privada, mas a maioria das ações com direito a voto pertence à União, a estado, ao Distrito Federal, a município ou a entidade da Administração indireta. É obrigatoriamente uma sociedade anônima, forma de sociedade cujo capital se divide em ações. Uma empresa pública também pode assumir essa forma; ela não é exclusiva da sociedade de economia mista.

Exemplo hipotético: uma sociedade anônima tem instituição legalmente autorizada, participação privada de 60% do capital total e 55% das ações com direito a voto pertencentes à União. O percentual do capital total não afasta, por si, a condição de sociedade de economia mista: o critério legal de controle é a maioria das ações com direito a voto. A participação privada, contudo, afasta sua classificação como empresa pública.

5. Autonomia com supervisão

As entidades da indireta são vinculadas ao ministério de sua área de atividade. Essa vinculação permite a supervisão ministerial: acompanhamento das finalidades, da observância da lei, da política setorial e da utilização de recursos, pelos meios juridicamente previstos.

Ela não equivale à hierarquia entre um ministério e seus departamentos. Na hierarquia interna, chefias e unidades integram a mesma estrutura. Na vinculação, relacionam-se pessoas jurídicas distintas. O ministério não ganha poder irrestrito para comandar qualquer decisão da entidade.

O artigo 26 do Decreto-Lei nº 200/1967 inclui, entre os objetivos da supervisão, a preservação da autonomia administrativa, operacional e financeira. Pedir relatórios para acompanhar objetivos e recursos, quando previsto, é compatível com autonomia. Autonomia não significa ausência de fiscalização.

6. Duas regras para não confundir organização com criação

Órgãos federais: o artigo 88 da Constituição prevê lei para criar e extinguir Ministérios e órgãos. O artigo 84, VI, permite ao Presidente dispor por decreto sobre organização e funcionamento da Administração federal quando não houver aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos. Reorganizar dentro desse limite não é autorização para criar livremente estruturas.

Subsidiárias e participação: uma subsidiária é uma sociedade controlada por outra. O artigo 37, XX, exige autorização legislativa, em cada caso, para criar subsidiárias das entidades referidas no inciso XIX e para a participação de qualquer delas em empresa privada. Trata-se de outra regra, além da criação ou autorização da entidade inicial; aqui se recupera o comando constitucional, sem aprofundar operações societárias.

Para resolver uma situação, comece pela pessoa jurídica: órgão interno ou entidade distinta? Depois identifique o regime, o instrumento de instituição e, nas empresas, o capital e os votos. Por fim, confira que tipo de controle existe e qual norma o enunciado está utilizando.