Responsabilidade civil do Estado

1. Primeiro descubra por que o dano pode ser atribuído ao Estado

Considere duas situações hipotéticas. Na primeira, um veículo oficial conduzido por agente em serviço atinge um pedestre. Na segunda, uma rodovia pública tem um buraco grave e não sinalizado, e um motorista sofre acidente.

Nos dois casos existe dano, mas a pergunta jurídica não começa pela culpa do servidor. Ela começa por uma sequência mais básica:

1. existe uma conduta estatal juridicamente relevante — ação ou omissão?
2. houve dano juridicamente reparável?
3. há nexo causal, isto é, uma ligação juridicamente relevante entre a conduta estatal e o dano?
4. qual é o regime de responsabilidade aplicável: basta provar esses elementos ou também é preciso demonstrar culpa?
5. algum fato rompe ou reduz a ligação causal?

Essa sequência evita a confusão mais comum do tema: responsabilidade objetiva não significa responsabilidade automática.

Na responsabilidade objetiva, a vítima não precisa provar dolo ou culpa para obter a reparação da pessoa jurídica, mas continua precisando demonstrar os demais pressupostos, especialmente dano e nexo causal. Na responsabilidade subjetiva, exige-se ainda um elemento de culpa juridicamente relevante.

2. O art. 37, § 6º, separa a vítima do agente causador

A Constituição estabelece, no art. 37, § 6º, que respondem pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros:

• as pessoas jurídicas de direito público;
• as pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de serviços públicos.

O mesmo dispositivo assegura o direito de regresso contra o responsável quando houver dolo ou culpa. Regresso é a cobrança posterior feita pela pessoa jurídica contra o agente que causou o dano e agiu com dolo ou culpa.

Isso cria duas relações que não devem ser misturadas:

O art. 43 do Código Civil reforça a responsabilidade das pessoas jurídicas de direito público interno por atos de seus agentes praticados nessa qualidade e preserva o regresso quando houver culpa ou dolo.

2.1. O que significa “nessa qualidade”

O simples fato de alguém ser servidor não torna o Estado responsável por qualquer ato de sua vida privada. É necessário que a conduta tenha conexão com a função pública — por exercício, utilização ou aparência funcional.

No primeiro cenário, o agente dirige veículo oficial durante o serviço: a conexão funcional é evidente. Se o mesmo agente, fora do serviço e sem qualquer uso da função, causa dano em atividade estritamente privada, o vínculo funcional por si só não basta para aplicar o art. 37, § 6º.

3. Atos comissivos: a regra é objetiva

Quando o dano decorre de uma ação estatal abrangida pelo art. 37, § 6º, a regra é a responsabilidade objetiva da pessoa jurídica.

O raciocínio é:

conduta imputável ao Estado + dano + nexo causal

A vítima não precisa acrescentar à fórmula a culpa do agente.

Essa é a lógica da teoria do risco administrativo: quem exerce atividade estatal e causa dano nas condições constitucionais pode ter de repará-lo independentemente de culpa, mas a causalidade continua sendo examinada. Por isso, o risco administrativo não se confunde com risco integral.

No risco administrativo, uma causa que demonstre que o dano não pode ser juridicamente atribuído ao Estado pode afastar ou reduzir a responsabilidade. Em prova, portanto, “objetiva” elimina a investigação de culpa como requisito da vítima; não elimina dano, nexo nem análise de causas excludentes.

Também não confunda responsabilidade civil com ilicitude do ato. Uma conduta estatal ilegal não gera indenização sem dano e nexo; no sentido inverso, uma atuação estatal lícita pode, em hipóteses juridicamente qualificadas, produzir dano indenizável. O STJ exige, para a responsabilidade objetiva por ato comissivo lícito, dano real, especial e anormal.

4. Atos omissivos: antes do regime, identifique o dever de agir

Omissão não é simplesmente “o Estado não fez algo”. Para que a ausência de atuação seja juridicamente relevante, deve existir dever de agir na situação concreta.

No segundo cenário, a pergunta não é se o Estado poderia, de modo abstrato, tornar toda rodovia perfeitamente segura. A pergunta é se havia dever juridicamente exigível de conservação ou sinalização, se houve falha no cumprimento desse dever e se essa falha se ligou ao acidente.

4.1. Regra geral no STJ: responsabilidade subjetiva por omissão

A jurisprudência do STJ registra, como regra geral, que a responsabilidade estatal por condutas omissivas é subjetiva. Nessa linha, a vítima deve demonstrar:

omissão culposa ou falha do serviço + dano + nexo causal

Culpa do serviço é a falha juridicamente censurável na prestação: o serviço não funciona quando deveria, funciona mal ou funciona tardiamente, consideradas as circunstâncias concretas.

O Informativo 733 do STJ, em caso de acidente causado por buraco não sinalizado em rodovia estadual, reafirma esse modelo: omissão culposa, dano e nexo causal.

4.2. Não transforme “omissão = subjetiva” em regra absoluta

Há situações em que a fonte do dever ou o risco juridicamente criado conduz a outro enquadramento. Duas referências ajudam a enxergar a diferença.

Dever específico de proteção — Tema 592 do STF. A tese afirma que, em caso de inobservância do dever específico de proteção previsto no art. 5º, XLIX, da Constituição, o Estado é responsável pela morte de detento. O precedente não autoriza concluir que toda omissão é objetiva; ele exige atenção ao dever estatal específico e à relação causal com o dano.

Atividade de risco anormal — Informativo 674 do STJ. Em situação excepcional envolvendo atividade naturalmente perigosa, o STJ aplicou o art. 927, parágrafo único, do Código Civil e reconheceu responsabilidade objetiva, considerando irrelevante, naquele fundamento específico, que a conduta fosse comissiva ou omissiva.

Leis especiais também podem estabelecer responsabilidade objetiva para situações determinadas. O fundamento especial muda o regime de culpa, mas não transforma dano e nexo causal em elementos dispensáveis.

A técnica de prova é melhor do que decorar uma frase única:

5. Nexo causal: o Estado não é segurador universal

O nexo causal é o filtro que liga juridicamente a conduta estatal ao dano. Ele é indispensável tanto na responsabilidade objetiva quanto na subjetiva.

Nas omissões, faça quatro perguntas:

1. havia dever de agir?
2. qual atuação era juridicamente exigível?
3. a omissão contribuiu de modo relevante para o resultado?
4. algum fato independente rompeu essa ligação?

O Tema 362 do STF mostra a importância desse filtro. O STF fixou que não se caracteriza responsabilidade civil objetiva do Estado por crime praticado por pessoa foragida do sistema prisional quando não houver nexo causal direto entre o momento da fuga e a conduta criminosa.

A fuga evidencia uma falha anterior, mas isso não torna o Estado responsável por todo crime que o foragido venha a praticar no futuro. Sem conexão causal juridicamente suficiente, falta um pressuposto da responsabilidade.

6. Excludentes e atenuantes são problemas de causalidade

Depois de identificar o regime, examine se outra causa tomou o lugar da conduta estatal ou apenas concorreu com ela.

6.1. Culpa exclusiva da vítima

Se a própria vítima é a causa exclusiva do dano e não subsiste contribuição causal estatal juridicamente relevante, o nexo em relação ao Estado é rompido. A responsabilidade pode ser excluída.

6.2. Fato exclusivo de terceiro

A presença de um terceiro não basta. Para excluir a responsabilidade, o fato do terceiro deve ser causa exclusiva, independente e suficiente para romper o nexo com a atuação estatal.

Se Estado e terceiro contribuíram juridicamente para o resultado, não há exclusão automática.

6.3. Caso fortuito e força maior

Caso fortuito e força maior só interessam como excludentes quando efetivamente rompem a imputação causal. O rótulo usado para o evento não resolve a questão sozinho.

Se o evento integra o risco da atividade ou se havia dever específico e juridicamente exigível de prevenção, é preciso examinar se o nexo realmente foi rompido.

6.4. Culpa concorrente da vítima: atenuação, não exclusão total

Se a vítima contribui culposamente para o resultado, mas a atuação estatal continua sendo causa juridicamente relevante, há concorrência de causas. A consequência pode ser redução da indenização, e não sua eliminação.

O art. 945 do Código Civil determina que, se a vítima concorrer culposamente para o evento danoso, a indenização será fixada considerando a gravidade de sua culpa em confronto com a do autor do dano.

No cenário da rodovia, por exemplo, se a omissão estatal de sinalização contribuiu para o acidente, mas a vítima também dirigia de modo culposamente arriscado e essa conduta participou do resultado, a análise passa a ser de concorrência causal, não de exclusão automática do Estado.

7. Quem a vítima demanda e quando o agente responde

O Tema 940 do STF separa com nitidez a ação da vítima e o regresso.

Segundo a tese, a ação por danos causados por agente público deve ser ajuizada contra o Estado ou contra a pessoa jurídica de direito privado prestadora de serviço público, sendo o agente causador parte ilegítima para a ação indenizatória direta da vítima.

O agente não fica imune. A Constituição preserva o direito de regresso da pessoa jurídica contra ele quando houver dolo ou culpa.

A sequência é:

vítima → pessoa jurídica

e, se estiverem presentes os requisitos para o regresso:

pessoa jurídica → agente

8. Um roteiro único para resolver questões

Ao ler um caso, siga esta ordem:

1. Quem praticou ou deixou de praticar a conduta? Verifique se a pessoa jurídica e a atuação estão no campo do art. 37, § 6º.
2. Há conexão funcional? O agente atuou “nessa qualidade”?
3. Foi ação ou omissão? Ação leva primeiro ao regime objetivo; omissão exige identificar o dever de agir e o fundamento do regime aplicável.
4. Houve dano? Sem dano reparável, a responsabilidade civil não se completa.
5. Há nexo causal? Não presuma a ligação apenas porque houve falha estatal.
6. Existe causa exclusiva? Culpa exclusiva da vítima, fato exclusivo de terceiro ou evento que rompa o nexo podem excluir.
7. A vítima apenas contribuiu? Se houve concorrência causal, pense em possível redução.
8. A questão põe o agente no polo da ação da vítima? Lembre o Tema 940 do STF e separe ação indenizatória de regresso.

8.1. Generalizações que derrubam questões

• “Responsabilidade objetiva dispensa nexo causal.” Errado.
• “Responsabilidade objetiva é sinônimo de risco integral.” Errado como regra.
• “Toda omissão é subjetiva.” Errado como fórmula absoluta.
• “Toda omissão é objetiva quando existe dano.” Errado.
• “Qualquer fato de terceiro ou força maior exclui responsabilidade.” Errado: o efeito depende do nexo.
• “Culpa concorrente e culpa exclusiva produzem o mesmo efeito.” Errado.
• “A vítima deve demandar diretamente o agente público.” Errado na hipótese do Tema 940 do STF.

9. Corte normativo e jurisprudencial do concurso

Para legislação, este capítulo considera o marco do Edital nº 1 do TCE/MA, de 6 de julho de 2026, segundo a regra editalícia de cobrança das alterações legislativas em vigor até a publicação do edital.

Quanto à jurisprudência dos tribunais superiores, o edital admite a consideração de entendimentos publicados até 30 dias antes da data da prova. Por isso, o conjunto de precedentes deve permanecer sujeito à conferência final dentro dessa janela, sem substituir silenciosamente o corte legislativo por decisões posteriores.