Irregularidades, penalidades e sanções administrativas

Uma entrega chega incompleta. O fiscal percebe a diferença. A primeira pergunta não é “qual penalidade aplicar?”, porque ainda faltam etapas: o que exatamente aconteceu, qual obrigação foi descumprida, que prova existe, a falha pode ser corrigida e há uma infração administrativa demonstrada?

Considere um exemplo hipotético: de 100 unidades contratadas, 90 são entregues no prazo e 10 ficam pendentes. O fiscal registra a ocorrência e comunica a contratada. Se as 10 unidades não forem aceitas, o pagamento pode ser ajustado ao que efetivamente foi entregue; se houver dano, pode haver reparação; se a conduta se enquadrar em infração legal, abre-se o caminho para responsabilização. Essas consequências não são sinônimas e não nascem todas no mesmo momento.

O modelo mental do assunto é:

obrigação → fato e evidência → registro → notificação e tentativa de regularização → verificação → encaminhamento → enquadramento legal → processo e defesa → decisão e dosimetria → recurso → publicidade → eventual reabilitação.

Corte de prova: legislação vigente em 6 de julho de 2026, data de publicação do Edital nº 1 do TCE/MA. A Lei nº 14.133/2021 fornece a base geral. A IN nº 5/2017 da Secretaria de Gestão do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão e os Decretos nº 11.246/2022 e nº 13.031/2026 oferecem referências operacionais federais; não se tornam automaticamente regulamento interno do TCE/MA. O Decreto nº 13.031/2026 já integrava o corte e, no modelo federal, exige que o modelo interno de gestão contemple procedimentos para sanções, glosas e extinção contratual. A Instrução Normativa nº 98/2022 da Secretaria de Gestão do Ministério da Economia tornou aplicável, no âmbito federal e no que couber, a IN nº 5/2017 às contratações de serviços regidas pela Lei nº 14.133/2021.

O regime geral de execução, extinção e sanções aparece em assuntos vizinhos. Aqui a prioridade é transformar uma irregularidade percebida em registro confiável, comunicação rastreável e encaminhamento juridicamente correto, sem confundir fiscalização com julgamento.

1. Antes de punir, separe as consequências

Uma ocorrência é um fato observado na execução: atraso, defeito, entrega parcial, falha documental ou outra desconformidade. Ela ainda não é uma condenação.

Quando a ocorrência representa descumprimento de obrigação contratual, há inadimplemento. Ele pode ser parcial, total, tardio ou defeituoso. Mesmo assim, a consequência não é automaticamente uma sanção: é preciso olhar a obrigação, a causa, a possibilidade de correção, o dano e o enquadramento legal.

Se o contrato prevê pagamento apenas pelo que foi efetivamente executado ou aceito, reduzir o valor ao montante devido é glosa ou redimensionamento do pagamento. Isso recompõe a equivalência entre prestação e pagamento; não é, por si só, multa.

Se houve prejuízo, pode existir dever de reparação, cuja finalidade é recompor integralmente o dano. Se o vínculo não puder ou não dever continuar, pode haver extinção contratual conforme o regime próprio. Já a sanção é punição por uma infração administrativa comprovada.

A Lei nº 14.133/2021 também distingue respostas de controle. Pelo artigo 169, § 3º:

• diante de simples impropriedade formal, os integrantes das linhas de defesa adotam saneamento e medidas para reduzir a recorrência;
• diante de irregularidade que configure dano à Administração, adotam as providências necessárias à apuração, com segregação de funções e individualização das condutas, e remetem ao Ministério Público competente as cópias cabíveis para os ilícitos de sua competência.

Portanto, um mesmo fato pode produzir medidas diferentes, cada qual com função e fundamento próprios:

A coexistência dessas medidas não é automaticamente bis in idem. O problema surge quando se impõem punições duplicadas pelo mesmo fato e pelo mesmo fundamento, sem base autônoma.

2. O registro transforma percepção em fato verificável

2.1 O dever do fiscal

O artigo 117, § 1º, determina que o fiscal anote, em registro próprio, todas as ocorrências relacionadas à execução e determine o necessário à regularização das faltas ou defeitos observados. Se uma decisão ou providência ultrapassar sua competência, o § 2º exige que informe seus superiores em tempo hábil. Pelo § 3º, o fiscal será auxiliado pelos órgãos de assessoramento jurídico e de controle interno para esclarecer dúvidas e subsidiá-lo com informações relevantes à prevenção de riscos na execução. Esse apoio não transfere ao fiscal competência que a lei ou o regulamento atribuam a outra autoridade.

Isso cria uma fronteira importante. O fiscal acompanha, registra, cobra regularização dentro de sua atribuição, verifica o resultado e encaminha o que excede sua competência. Ele não deve:

• alterar informalmente o contrato;
• criar infração ou sanção não prevista em lei;
• aplicar penalidade reservada a outra autoridade;
• prometer que a correção afastará qualquer responsabilização futura;
• substituir a comissão do processo de responsabilização;
• apagar ou omitir ocorrência relevante porque a contratada depois corrigiu a falha.

A correção posterior integra o histórico e pode influenciar a decisão ou a dosimetria, mas não torna falso o que ocorreu.

2.2 O que precisa ficar reconstruível

“Serviço ruim” não é um registro útil. Outra pessoa deve conseguir reconstruir o episódio sem depender da memória do fiscal. Conforme a natureza do objeto, registre:

• contrato, objeto e obrigação examinada;
• data, hora, local e período relevante;
• descrição objetiva do fato;
• critério contratual, legal ou técnico relacionado;
• evidências e respectivas origens;
• impacto observado ou risco gerado;
• providência imediata adotada;
• responsável pela constatação;
• comunicação enviada e prova de ciência;
• resposta da contratada;
• verificação posterior: correção, persistência ou reincidência.

Uma boa disciplina é separar quatro camadas:

1. fato: o que foi observado;
2. regra: qual obrigação ou critério se aplica;
3. inferência: que conclusão as evidências permitem sustentar;
4. efeito: que providência foi adotada ou proposta.

Essa separação reduz prejulgamento. “A unidade não foi entregue” descreve fato; “a empresa agiu fraudulentamente” é uma conclusão que exige prova própria.

2.3 Evidência: quantidade não substitui contexto

Relatórios, registros de sistema, medições, testes, ordens de serviço, atas, documentos, comunicações e fotografias podem servir como evidência. O ponto é conseguir relacionar a prova à obrigação e ao episódio.

Cem fotografias sem data, local, autoria ou vínculo com o item contratual podem ser menos úteis que um relatório objetivo apoiado em registro de sistema reproduzível. A pergunta de controle é: outra pessoa consegue verificar de onde veio o dado e por que ele prova aquele fato?

3. Notificar é dar ciência e permitir reação, não condenar

3.1 Notificação corretiva não é advertência

A notificação de execução comunica a desconformidade, pede explicação e/ou exige regularização. Advertência, ao contrário, é uma das sanções do artigo 156. Usar a palavra “advertência” para qualquer cobrança de rotina mistura acompanhamento com punição.

Uma notificação corretiva útil informa, conforme o caso:

• o fato constatado e a obrigação relacionada;
• as evidências disponíveis;
• a providência esperada;
• o prazo contratual ou razoável para resposta/correção;
• o canal de resposta;
• a forma de comprovar a regularização;
• consequências contratuais possíveis, sem antecipar culpa ou sanção.

O preposto é o representante da contratada na execução e pode funcionar como canal das comunicações operacionais. Isso não significa que qualquer mensagem ao preposto substitua a intimação formal exigida pelo processo sancionador.

3.2 A resposta também vira evidência

Depois da comunicação, a fiscalização precisa registrar o que aconteceu:

• correção integral;
• correção parcial;
• justificativa comprovada;
• pedido de prazo fundamentado;
• recusa;
• silêncio;
• reincidência.

Não basta arquivar a manifestação da empresa. É necessário confrontá-la com as evidências e registrar a conclusão.

3.3 Quando o caso sai da esfera do fiscal

Se a falha persiste, há dano, fraude, gravidade ou possível infração do artigo 155, o conjunto documental deve ser encaminhado ao gestor ou à autoridade definida no fluxo interno.

No âmbito federal, o artigo 68 da IN nº 5/2017 determina a autuação de procedimento administrativo específico quando identificada infração contratual, conforme o ato convocatório, a legislação correlata e o normativo interno. Essa referência ajuda a visualizar o fluxo, mas não define por si só o rito interno do TCE/MA.

Há ainda uma comunicação específica que costuma aparecer em prova: iniciado processo administrativo para apurar descumprimento de cláusulas contratuais, o artigo 137, § 4º, exige que o contratante notifique os emitentes das garantias contratuais. Essa ciência não substitui a intimação da contratada para defesa.

4. Só depois vem o enquadramento da infração

Enquadrar o fato em uma conduta prevista em lei é a tipificação. Ela não pode ser feita apenas pelo rótulo do problema. “Atraso”, por exemplo, precisa ser confrontado com a obrigação, a causa e a justificativa antes de concluir que houve retardamento injustificado.

O artigo 155 prevê doze infrações:

Na execução contratual, os incisos I, II, III, VII, VIII e IX aparecem com especial frequência, mas isso não autoriza enquadramento automático. É necessário demonstrar fato, participação do responsável e correspondência com o tipo legal.

No exemplo das 10 unidades faltantes, a simples informação “houve entrega parcial” ainda não resolve se o caso é inciso I ou II. O inciso II exige grave dano à Administração, ao funcionamento dos serviços públicos ou ao interesse coletivo.

5. As quatro sanções não formam uma escada automática

O artigo 92, XIV, exige que o contrato estabeleça direitos e responsabilidades das partes, penalidades cabíveis, valores das multas e respectivas bases de cálculo. Essa previsão organiza as consequências possíveis, mas não elimina prova, defesa, competência e decisão motivada.

Aqui, ente federativo significa União, Estado, Distrito Federal ou Município. O artigo 156 estrutura quatro sanções:

5.1 Advertência

A advertência é exclusiva da inexecução parcial do artigo 155, I, quando não se justificar resposta mais grave. Ela não serve para “qualquer infração leve” e não é sinônimo da notificação corretiva feita durante a fiscalização.

5.2 Multa e multa de mora

A multa do artigo 156, II, pode ser aplicada a qualquer infração do artigo 155. Seu percentual, calculado na forma do edital ou do contrato, não pode ser inferior a 0,5% nem superior a 30% do valor do contrato licitado ou celebrado por contratação direta.

Advertência, impedimento e inidoneidade podem ser cumulados com multa quando cabível. A decisão deve motivar a cumulação e preservar a vedação à duplicidade punitiva indevida.

Se multa e indenizações superarem eventual pagamento devido ao contratado, perde-se esse crédito até o montante correspondente; a diferença será descontada da garantia ou cobrada judicialmente. Nenhuma sanção exclui a reparação integral do dano.

O artigo 162 trata ainda da multa de mora: atraso injustificado sujeita o contratado à multa prevista no edital ou contrato. A Administração pode convertê-la em multa compensatória, promover extinção unilateral e aplicar outras sanções cabíveis. Nada disso dispensa examinar os pressupostos de cada consequência.

5.3 Impedimento

O impedimento alcança as infrações dos incisos II a VII quando não for necessária sanção mais grave. Seu efeito fica na Administração direta e indireta do ente federativo que aplicou a sanção, pelo prazo máximo de três anos.

Assim, impedimento aplicado por órgão estadual não se projeta automaticamente sobre União e Municípios.

5.4 Declaração de inidoneidade

A declaração de inidoneidade alcança diretamente as infrações dos incisos VIII a XII e também pode alcançar as dos incisos II a VII quando a gravidade justificar resposta superior ao impedimento. Seus efeitos atingem a Administração direta e indireta de todos os entes federativos, por prazo de três a seis anos.

A sanção exige análise jurídica prévia. No Poder Executivo, a Lei reserva a competência às autoridades indicadas no artigo 156, § 6º, I. Nos Poderes Legislativo e Judiciário, no Ministério Público e na Defensoria Pública, a competência é de autoridade de nível hierárquico equivalente, na forma do regulamento. Para o TCE/MA, deve-se aplicar a disciplina institucional competente, sem importar automaticamente a autoridade de um órgão federal.

6. Dosimetria: a sanção precisa caber no caso

Dosimetria é a escolha motivada da resposta sancionadora e, quando existe faixa de valor ou prazo, de sua intensidade. Pelo artigo 156, § 1º, devem ser considerados:

1. natureza e gravidade da infração;
2. peculiaridades do caso concreto;
3. circunstâncias agravantes e atenuantes;
4. danos causados à Administração;
5. implantação ou aperfeiçoamento de programa de integridade.

Um programa de integridade é o conjunto estruturado de mecanismos internos voltados à prevenção, detecção e resposta a desvios. A Lei o inclui entre os fatores de dosimetria; sua existência não apaga a infração nem substitui os demais critérios.

A decisão deve mostrar como os fatos provados influenciaram a sanção. São perguntas úteis:

• quem praticou qual conduta?
• havia causa ou justificativa fora do controle do contratado?
• foi episódio isolado ou comportamento reiterado?
• houve dano real, risco grave ou repercussão no serviço?
• quais agravantes ou atenuantes foram demonstradas?
• por que aquele valor, aquele prazo ou aquela cumulação são proporcionais?

A mesma ocorrência pode justificar glosa, reparação, extinção e sanção porque essas medidas cumprem funções distintas. O que não se admite é punir duas vezes o mesmo responsável, pelo mesmo fato e fundamento, sem justificativa autônoma.

7. Processo: suspeita não vira sanção por atalho

O núcleo comum é simples: quem pode ser sancionado precisa conhecer a imputação, acessar os elementos relevantes, contestá-los e ter suas alegações examinadas por autoridade competente. Em linguagem jurídica, isso reúne contraditório — conhecer e contestar a acusação — e ampla defesa — utilizar os meios de defesa admitidos no processo.

7.1 Multa: artigo 157

Na aplicação de multa, o artigo 157 faculta defesa em 15 dias úteis, contados da intimação.

A literalidade importa: o artigo 157 menciona expressamente a multa. A advertência também exige devido processo, mas a Lei nº 14.133/2021 não fixa nesse artigo um prazo específico para ela; deve-se verificar o rito previsto na regulamentação competente.

7.2 Impedimento e inidoneidade: artigo 158

Impedimento e inidoneidade exigem processo de responsabilização. Pelo texto principal do artigo 158, a comissão é composta de dois ou mais servidores estáveis.

Se o quadro funcional do órgão ou entidade não for formado por servidores estatutários, o § 1º prevê dois ou mais empregados públicos pertencentes aos quadros permanentes, preferencialmente com pelo menos três anos de serviço no órgão ou entidade.

O interessado tem 15 dias úteis da intimação para apresentar defesa escrita e especificar as provas que pretende produzir. Se a comissão deferir nova prova ou juntar prova indispensável, abre-se prazo de 15 dias úteis para alegações finais.

A comissão pode indeferir, por decisão fundamentada, provas ilícitas, impertinentes, desnecessárias, protelatórias ou intempestivas.

7.3 Prazo para punir: prescrição

No processo do artigo 158, a prescrição ocorre em cinco anos, contados da ciência da infração pela Administração.

• a instauração do processo de responsabilização interrompe a prescrição;
• a celebração de acordo de leniência suspende a prescrição;
• decisão judicial que inviabilize a conclusão da apuração administrativa suspende a prescrição.

Interrupção rompe a contagem e faz incidir novamente o regime de prazo; suspensão apenas paralisa o curso enquanto durar sua causa.

7.4 Quando o fato também é ato lesivo anticorrupção

Se a mesma conduta também for ato lesivo da Lei nº 12.846/2013, o artigo 159 determina apuração e julgamento conjuntos, nos mesmos autos, observados o rito e a autoridade competente daquela Lei.

7.5 Desconsideração da personalidade jurídica

O artigo 160 permite estender efeitos das sanções quando a personalidade jurídica tiver sido usada com abuso para facilitar, encobrir ou dissimular ilícitos da Lei nº 14.133/2021 ou para provocar confusão patrimonial, isto é, mistura indevida de patrimônios que deveriam permanecer separados. Os efeitos podem alcançar os sujeitos indicados pela própria Lei, mas não automaticamente.

São indispensáveis o pressuposto material, o contraditório, a ampla defesa e a análise jurídica prévia. Inadimplemento, insolvência ou simples participação em grupo econômico, isoladamente, não autorizam a medida.

8. Depois da decisão ainda existem revisão e efeito suspensivo

Contra advertência, multa e impedimento, cabe recurso em 15 dias úteis da intimação. O recurso é dirigido à autoridade que decidiu. Se ela não reconsiderar a decisão em cinco dias úteis, encaminha o recurso motivadamente à autoridade superior, que decide em até 20 dias úteis do recebimento dos autos.

Contra declaração de inidoneidade, cabe apenas pedido de reconsideração, apresentado em 15 dias úteis da intimação e decidido em até 20 dias úteis do recebimento.

Recurso e pedido de reconsideração têm efeito suspensivo do ato ou da decisão recorrida até a decisão final da autoridade competente.

Esses prazos não se confundem com o prazo geral de três dias úteis do artigo 165 para outros atos previstos na Lei.

9. Publicidade: CEIS, CNEP, Banco de Sanções e PNCP

O artigo 161 determina que órgãos e entidades dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário de todos os entes federativos informem e mantenham atualizados, no prazo máximo de 15 dias úteis contado da aplicação da sanção, os dados das sanções aplicadas, para fins de publicidade no CEIS e no CNEP.

No plano operacional da CGU, a Portaria Normativa CGU nº 75/2023 instituiu o Sistema Banco de Sanções e disciplinou o fornecimento de informações para os cadastros administrados pela CGU. Portanto, separe as funções:

• CEIS e CNEP: cadastros de publicidade mencionados no artigo 161;
• Banco de Sanções: sistema federal de fornecimento e gestão das informações para os cadastros administrados pela CGU;
• PNCP: portal que oferece acesso ao CEIS e ao CNEP, conforme o artigo 174, § 3º, V.

Referências operacionais antigas ao Sircad não devem ser tratadas como descrição do sistema federal atual no corte do edital.

Antes de formalizar ou prorrogar contrato, o artigo 91, § 4º, exige consulta aos dois cadastros e emissão das certidões pertinentes. Publicidade cadastral não substitui intimação, defesa nem sana vício do processo.

10. Reabilitação não é automática

Reabilitação é a possibilidade de restabelecer a situação jurídica do sancionado depois de cumpridos os requisitos legais. Ela é decidida pela própria autoridade que aplicou a penalidade.

O artigo 163 exige cumulativamente:

1. reparação integral do dano;
2. pagamento da multa;
3. transcurso mínimo de um ano da aplicação do impedimento ou de três anos da declaração de inidoneidade;
4. cumprimento das condições de reabilitação definidas no ato punitivo;
5. análise jurídica prévia, com posicionamento conclusivo sobre o cumprimento dos requisitos.

Para infrações dos incisos VIII e XII do artigo 155, exige-se também implantação ou aperfeiçoamento de programa de integridade.

O fim do prazo da sanção, isoladamente, não gera reabilitação. Tempo, reparação, multa, condições do ato e análise jurídica cumprem funções diferentes e são cumulativos.

11. Volte ao caso inicial: qual sequência é segura?

No exemplo das 100 unidades, o fiscal verifica que 10 não foram entregues. Uma sequência juridicamente segura é:

1. identificar a obrigação e o fato sem prejulgar a causa;
2. preservar evidências e registrar a ocorrência;
3. notificar a contratada, por seu preposto quando adequado ao fluxo operacional, para explicar e/ou corrigir;
4. verificar a resposta e registrar o resultado;
5. dimensionar o pagamento ao que efetivamente for devido, se o contrato assim determinar;
6. encaminhar o caso quando exceder a competência da fiscalização;
7. verificar se os fatos demonstram infração do artigo 155 e qual inciso corresponde ao caso;
8. instaurar o rito aplicável e assegurar defesa;
9. decidir com competência, motivação e dosimetria;
10. processar recurso ou reconsideração, quando interposto;
11. dar a publicidade legalmente exigida;
12. acompanhar reparação, prazo, condições do ato e eventual reabilitação.

Se a prova mostrar apenas inexecução parcial sem grave dano, o enquadramento pode ser o artigo 155, I, para o qual a advertência é juridicamente possível quando não couber resposta mais grave. Se houver grave dano, o inciso II muda o enquadramento e a advertência deixa de ser a sanção legalmente prevista para esse tipo. A decisão não nasce do tamanho intuitivo do problema, mas do fato provado, do tipo legal e da gravidade demonstrada.