Planejamento e fase preparatória
Percurso de decisão
Necessidade pública → ETP (alternativas e solução) → TR/projeto (objeto) → riscos e preço → estratégia de seleção → edital e minuta. A fase preparatória (artigo 18 da Lei nº 14.133/2021) é planejamento técnico, mercadológico e de gestão, compatível com as leis orçamentárias e com o PCA sempre que elaborado. Começar por marca, fornecedor ou edital antecipa a solução.
Corte: publicação do edital em 7 jul. 2026; normas federais infralegais servem ao seu âmbito próprio e não se aplicam automaticamente ao TCE-MA.
| Pergunta | Documento/decisão | Critério de recuperação |
|---|---|---|
| Qual necessidade registrar? | DFD; PCA, quando aplicável | demanda antes da escolha do produto; o PCA agrega contratações e orienta planejamento, sem obrigatoriedade universal pelo artigo 18 |
| Qual solução atende melhor? | ETP | compara alternativas, quantidades, custos, parcelamento e viabilidade; não é especificação definitiva |
| O que contratar e como medir? | TR para bens/serviços; anteprojeto, projeto básico ou executivo, conforme objeto/regime | solução convertida em objeto, requisitos, execução, gestão, medição, pagamento e orçamento |
| Como disputar com segurança? | análise de riscos, preço estimado, modalidade, julgamento e modo de disputa | motivar a combinação e as exigências que restringem competição |
No artigo 18, a instrução abrange 11 escolhas: (I) necessidade fundamentada no ETP; (II) objeto por TR/projeto; (III) execução, pagamento, garantias e recebimento; (IV) orçamento estimado e composições; (V–VI) edital e minuta contratual, quando necessária, como anexo; (VII–IX) regime e escala, combinação eficiente de modalidade/julgamento/disputa e motivação das condições editalícias; (X) análise de riscos; (XI) motivo do momento de revelar o orçamento.
Estudo preliminar: cinco mínimos, treze possibilidades
O ETP evidencia problema e melhor solução, para avaliar viabilidade técnica e econômica. O § 1º do artigo 18 prevê: I necessidade; II previsão no PCA, se houver; III requisitos; IV quantidades com memórias de cálculo, interdependências e escala; V levantamento de mercado e justificativa técnica/econômica da solução; VI valor com preços unitários e memórias; VII solução inteira, inclusive manutenção/assistência; VIII parcelamento (divisão do objeto) ou não; IX resultados; X providências prévias e capacitação; XI contratações correlatas/interdependentes; XII impactos ambientais, mitigação e logística reversa (retorno para destinação/reaproveitamento); XIII conclusão de adequação.
Mínimos legais: I, IV, VI, VIII, XIII = necessidade, quantidades, valor, parcelamento e conclusão. A ausência dos demais elementos exige justificativa (§ 2º). Levantamento de mercado compara soluções; pesquisa de preços estima o valor da solução escolhida. Parcelar requer ponderar competição, integração técnica e economia de escala.
Na IN federal nº 58/2022, a ordem dos elementos difere: mínimos I, V, VI, VII, XIII, com o mesmo conteúdo material; não transporte a numeração para a lei. O decreto federal nº 10.947/2022 disciplina o PCA federal: racionalizar demandas, alinhar estratégia, subsidiar orçamento, evitar fracionamento e sinalizar ao mercado. A IN federal nº 81/2022 disciplina o TR no seu âmbito.
Projeto: anteprojeto fornece concepção e subsídios; projeto básico define/dimensiona solução, custo, método e prazo; projeto executivo detalha a execução completa. Em obra e serviço comum de engenharia, o § 3º do artigo 18 permite especificar só por TR ou projeto básico se demonstrada ausência de prejuízo à aferição dos padrões de desempenho e qualidade.
Controles que moldam a solução (artigos 19–22)
| Decisão | Gatilho e limite |
|---|---|
| Padronizar | artigo 19: centralização preferencial; catálogos/modelos; não usar catálogo ou minuta padronizada requer justificativa escrita nos autos. Outro ente pode adotar instrumentos federais. Modelagem da Informação da Construção (BIM) é preferencial quando adequada ao objeto. |
| Bem de consumo comum | artigo 20: qualidade não superior à necessária; vedado artigo de luxo. Cada Poder regulamenta limites; decorridos 180 dias da promulgação, compra nova de bem de consumo depende do regulamento. Qualidade funcional necessária não se confunde com luxo. |
| Ouvir mercado | artigo 21: audiência facultativa, presencial ou eletrônica, com 8 dias úteis de antecedência, informação prévia inclusive ETP e elementos do edital e participação dos interessados. Consulta facultativa recebe sugestões em prazo fixado pela Administração. Grande vulto, por si, não obriga audiência. |
| Tratar riscos | artigo 18, X: análise identifica eventos e medidas. Art. 22: matriz aloca riscos entre contratante e contratado, refletida no edital/contrato e considerada no preço. Matriz obrigatória para obra/serviço de grande vulto e contratação integrada ou semi-integrada. Na integrada/semi-integrada, risco superveniente ligado à solução de projeto básico escolhida pelo contratado cabe a ele na matriz. |
Em 2026, grande vulto significa valor estimado superior a R$ 261.968.421,04, pelo decreto nº 12.807/2025 vigente desde 1º jan. 2026. Análise de riscos é mais ampla que matriz; a matriz não é exigida em todo certame.
Estimativa, sigilo e edital (artigos 23–25)
Preço estimado deve ser compatível com mercado, quantidades, escala e local. A lei distingue caminhos:
| Objeto | Parâmetros |
|---|---|
| Bens/serviços em geral (§ 1º) | combinação ou não: (I) mediana de painel/banco público de saúde no PNCP; (II) contratações públicas similares no ano anterior, atualizadas; (III) mídia/tabela/sítios com data e hora; (IV) mínimo de três fornecedores, escolha justificada, orçamentos até seis meses antes do edital; (V) base nacional de NF-e. Três cotações são um parâmetro, não regra universal. |
| Engenharia (§ 2º) | ordem: (I) Sicro/Sinapi, acrescidos BDI (custos indiretos e benefício) e encargos sociais; (II) mídia/tabelas/sítios; (III) similares; (IV) NF-e. Estado, Distrito Federal e município sem recursos da União podem usar sistema próprio. |
| Direta (§ 4º) | se impossível estimar pelos §§ 1º–3º, futuro contratado comprova previamente preços de objetos semelhantes por notas fiscais para outros contratantes até um ano antes da contratação, ou outro meio idôneo. |
Na integrada/semi-integrada, orçamento estimado pode incluir remuneração de riscos; a proposta exige ao menos o detalhamento do orçamento sintético de referência (§§ 5º–6º). A IN federal nº 65/2021 trata de bens/serviços em geral no seu âmbito, não substitui o método legal de engenharia.
Sigilo (artigo 24): orçamento já foi estimado; caráter sigiloso exige justificativa, mantém públicos quantitativos e informações para propostas e permite acesso ao controle interno/externo. Motivar quando divulgar (artigo 18, XI). Se o julgamento é maior desconto, preço estimado ou máximo aceitável consta do edital.
Edital (artigo 25): objeto, convocação, julgamento, habilitação, recursos, penalidades, fiscalização/gestão, entrega e pagamento; minutas uniformes quando o objeto permitir, com anexos divulgados no mesmo dia sem cadastro prévio. Mão de obra/insumos locais: demonstração no ETP e nenhum prejuízo à competição/eficiência. Grande vulto: programa de integridade pelo vencedor em até seis meses da celebração. Licenciamento e desapropriação autorizada podem caber ao contratado; índice de reajuste, independentemente da duração, vincula-se à data do orçamento. Serviço contínuo: interregno mínimo de um ano; reajuste por índice sem dedicação exclusiva/predominância de mão de obra, repactuação por variação analítica de custos quando houver. Reserva de percentual de mão de obra para grupos vulneráveis depende de regulamento.
Margem de preferência (artigos 26–27)
A margem dá vantagem comparativa de preço a bens manufaturados/serviços nacionais conformes a normas técnicas brasileiras e a bens reciclados, recicláveis ou biodegradáveis. Pode chegar a 10%; a 20% para desenvolvimento e inovação tecnológicos no País. Reciprocidade do Mercosul exige acordo aprovado e ratificado. Capacidade de produção/prestação nacional insuficiente impede margem para bens e serviços nacionais, sem afastar indistintamente todas as hipóteses. Divulgar anualmente empresas favorecidas e volume de recursos por empresa. Decreto federal nº 11.890/2024 tem âmbito próprio; demais entes podem adotá-lo.
Recuperação final: necessidade ≠ objeto; ETP ≠ TR; alternativas de mercado ≠ pesquisa de preços; análise ≠ matriz; sigilo ≠ orçamento ausente; regulamento federal ≠ aplicação automática ao ente estadual.