Execução, fiscalização, alterações e equilíbrio econômico-financeiro

Depois de assinado, o contrato deixa de ser promessa e vira execução. A pergunta central passa a ser: como entregar o objeto pactuado sem transformar cada problema da execução em um novo contrato?

Considere um exemplo hipotético: a Administração contratou um serviço contínuo de manutenção predial. Durante a execução, o fiscal encontra falhas, a empresa precisa corrigir parte do serviço, surge a necessidade de aumentar uma quantidade prevista e, meses depois, uma mudança extraordinária de custos é alegada. São quatro problemas diferentes e cada um pede uma resposta diferente:

executar o que foi pactuado → fiscalizar e corrigir desvios → alterar o contrato somente quando necessário → preservar a relação econômica originalmente contratada.

Esse fluxo organiza os artigos 115 a 136 da Lei nº 14.133/2021. Ele evita três confusões recorrentes: fiscalizar não é executar; corrigir defeito não é alterar o contrato; reajustar preço não é o mesmo que recompor um desequilíbrio extraordinário.

Corte de prova: legislação vigente em 6 de julho de 2026, data de publicação do Edital nº 1 do TCE/MA. O Tema 1118 do STF, julgado em fevereiro de 2025 e transitado em julgado em abril de 2025, integra o recorte anterior ao edital. Orientações do TCU, da AGU e do MGI são usadas como referências interpretativas federais e não como regras automaticamente vinculantes a todos os entes.

1. A execução começa pela regra mais simples: cumprir o que foi pactuado

O artigo 115 estabelece a base de todo o capítulo: as duas partes devem executar fielmente o contrato conforme suas cláusulas e a Lei nº 14.133/2021, e cada uma responde pelas consequências de sua inexecução total ou parcial.

Isso significa que a posição institucional da Administração não a libera de cumprir o ajuste. Ao mesmo tempo, o contratado não responde apenas pelo abandono completo: atraso, execução incompleta ou prestação defeituosa também podem configurar inexecução.

No exemplo hipotético, se a empresa executa manutenção diferente da especificada, há primeiro um problema de execução. A resposta inicial é verificar a obrigação, registrar o desvio e exigir a correção cabível. Só haverá alteração contratual se a própria obrigação precisar ser legitimamente modificada.

1.1 A Administração também não pode criar o atraso

É proibido à Administração retardar imotivadamente obra, serviço ou parcela, inclusive por mudança do chefe do Poder Executivo ou do titular do órgão ou entidade contratante.

Se houver impedimento, ordem de paralisação ou suspensão do contrato, o cronograma de execução será prorrogado automaticamente pelo tempo correspondente. A ocorrência é registrada por simples apostila.

A prorrogação automática recompõe o tempo perdido. Ela não prova, por si só, eventual prejuízo econômico adicional: se o contratado também pedir compensação financeira, terá de demonstrar seus pressupostos e o impacto correspondente.

Nas contratações de obras, se essa situação durar mais de um mês, a Administração deve divulgar aviso em sítio eletrônico oficial e em placa de fácil visualização no local da obra. O aviso, elaborado pela própria Administração, informa o motivo, o responsável pela inexecução temporária e a data prevista para o reinício.

1.2 O licenciamento pode ser um problema da execução que a lei manda prevenir antes

Nas contratações de obras e serviços de engenharia, quando o licenciamento ambiental for responsabilidade da Administração, a manifestação prévia ou a licença prévia, conforme o caso, deverá ser obtida antes da divulgação do edital.

A regra aparece no capítulo de execução porque o atraso do licenciamento pode impedir que o contrato avance. A lei desloca esse controle para antes da licitação justamente para reduzir o risco de contratar um objeto que depois fique paralisado por providência atribuída ao poder público.

2. Fiscalizar é produzir evidência e encaminhar decisões, não assumir a execução

A execução deve ser acompanhada e fiscalizada por um ou mais fiscais do contrato, representantes da Administração especialmente designados conforme os requisitos legais, ou por seus substitutos. A designação observa, entre outros pontos do artigo 7º, atribuições relacionadas a licitações e contratos, qualificação compatível e prevenção de conflitos de interesses.

O fiscal não é um espectador. Seu ciclo básico é:

1. acompanhar o que está sendo executado;
2. registrar em instrumento próprio as ocorrências;
3. determinar a regularização de faltas ou defeitos dentro de sua competência;
4. informar tempestivamente os superiores quando a solução exigir decisão ou providência que ultrapasse sua competência.

Volte ao exemplo hipotético. Se o fiscal constata manutenção defeituosa, ele não precisa redesenhar o contrato para reagir: registra o fato, exige a correção cabível e verifica o resultado. Se o problema exigir alterar quantidade, aplicar solução que dependa de autoridade superior ou decidir pedido de reequilíbrio, ele produz a evidência e encaminha o caso à instância competente.

2.1 Quem apoia o fiscal não o substitui

Os órgãos de assessoramento jurídico e de controle interno auxiliam o fiscal, dirimem dúvidas e fornecem informações relevantes para prevenir riscos na execução.

A Administração também pode contratar terceiro para assistir e subsidiar a fiscalização. Esse terceiro:

• responde objetivamente pela veracidade e precisão das informações que prestar;
• firma compromisso de confidencialidade;
• não pode exercer atribuição própria e exclusiva de fiscal;
• não elimina a responsabilidade do fiscal nos limites das informações recebidas.

Portanto, assistência técnica não é transferência da função pública de fiscalização.

2.2 Fiscal e preposto ocupam lados diferentes da relação

O contratado deve manter preposto aceito pela Administração no local da obra ou do serviço para representá-lo na execução.

A distinção é estrutural:

O preposto não se transforma em fiscal, e o fiscal não passa a dirigir a empresa contratada. A gestão operacional detalhada de fiscais, indicadores, comunicações e evidências é aprofundada em assuntos próprios; aqui importa a arquitetura legal mínima.

3. A fiscalização não desloca para a Administração os riscos que continuam com o contratado

A presença do fiscal não reduz a responsabilidade do contratado por executar corretamente o objeto.

Se houver vício, defeito ou incorreção resultante da execução ou dos materiais empregados, o contratado deve, às suas expensas, reparar, corrigir, remover, reconstruir ou substituir o objeto, no todo ou em parte.

Se a execução causar dano direto à Administração ou a terceiro, o contratado responde pelo dano. O acompanhamento ou a fiscalização não excluem nem reduzem essa responsabilidade.

Esse é um bom teste mental: se o fiscal detecta um defeito, sua atuação gera controle e correção; ela não converte a Administração em autora material da prestação defeituosa.

3.1 Reserva de cargos acompanha o contrato inteiro

Ao longo de toda a execução, o contratado deve cumprir as reservas de cargos previstas em lei para:

• pessoa com deficiência;
• reabilitado da Previdência Social;
• aprendiz;
• outras reservas previstas em normas específicas.

Quando solicitado, deve comprovar o cumprimento e indicar os empregados que ocupam as vagas. A obrigação não se encerra na habilitação nem reaparece apenas na prorrogação: permanece durante toda a execução.

3.2 Encargos: regra geral e exceção da dedicação exclusiva de mão de obra

Como regra, somente o contratado responde pelos encargos trabalhistas, previdenciários, fiscais e comerciais resultantes da execução. A inadimplência não transfere automaticamente esses encargos à Administração e não pode onerar o objeto ou restringir a regularização e o uso das obras e edificações, inclusive perante o registro de imóveis.

Há disciplina especial nos contratos de serviços contínuos com regime de dedicação exclusiva de mão de obra. Neles, comprovada falha na fiscalização do cumprimento das obrigações do contratado, a Administração responde:

• solidariamente pelos encargos previdenciários;
• subsidiariamente pelos encargos trabalhistas.

A diferença importa. Responsabilidade solidária permite que a obrigação seja exigida de qualquer corresponsável nos termos legais; responsabilidade subsidiária coloca a Administração em posição sucessiva, segundo os pressupostos aplicáveis. Nenhuma dessas categorias autoriza concluir que todo inadimplemento da empresa se transfere automaticamente ao poder público.

Tema 1118 do STF: prova da negligência trabalhista

No Tema 1118, referente ao RE 1.298.647, o STF afastou a responsabilização subsidiária trabalhista fundada apenas na inversão do ônus da prova. Cabe à parte autora demonstrar comportamento negligente da Administração ou nexo causal entre o dano e a conduta administrativa.

A tese considera negligente, entre outras situações por ela especificadas, a inércia da Administração após receber notificação formal e idônea sobre descumprimento de obrigações trabalhistas pela contratada. Também atribui ao poder público o dever de garantir condições de segurança, higiene e salubridade quando o trabalho ocorre em suas dependências ou em local previamente convencionado. Nos contratos de terceirização, a tese ainda determina que a Administração exija comprovação de capital social integralizado compatível com o número de empregados e adote as medidas do artigo 121, § 3º, da Lei nº 14.133/2021.

A consequência para prova é precisa: o Tema 1118 não cria imunidade da Administração, mas impede que a responsabilidade subsidiária seja presumida somente porque ela não produziu prova de fiscalização em juízo.

3.3 Prevenção nos serviços com dedicação exclusiva

Mediante previsão em edital ou contrato, a Administração pode adotar medidas para assegurar obrigações trabalhistas, entre elas:

• exigir caução, fiança bancária ou seguro-garantia com cobertura para verbas rescisórias inadimplidas;
• condicionar o pagamento à comprovação da quitação das obrigações trabalhistas vencidas relativas ao contrato;
• depositar valores em conta vinculada;
• pagar diretamente verbas trabalhistas inadimplidas, deduzindo o valor do que seria devido ao contratado;
• prever pagamento de férias, décimo terceiro, ausências legais e verbas rescisórias pelo fato gerador.

Os valores depositados em conta vinculada são absolutamente impenhoráveis. O recolhimento das contribuições previdenciárias deve observar o artigo 31 da Lei nº 8.212/1991, conforme remissão expressa da Lei nº 14.133/2021.

4. Subcontratar parte não significa transferir o contrato

A Lei nº 14.133/2021 permite ao contratado subcontratar partes da obra, do serviço ou do fornecimento até o limite autorizado, em cada caso, pela Administração, sem prejuízo de suas responsabilidades contratuais e legais.

A lógica é simples: a subcontratação pode distribuir a execução de parcelas, mas o contratado principal continua ligado ao contrato. Por isso, a lei não fornece base para transferência total e irrestrita do objeto sob o rótulo de subcontratação.

Antes de autorizar, a Administração deve exigir e avaliar documentação que comprove a capacidade técnica do subcontratado e juntá-la ao processo. O edital ou regulamento pode vedar, restringir ou impor condições à subcontratação.

Também há barreira de integridade. É vedada a subcontratação quando a pessoa física ou os dirigentes da pessoa jurídica mantiverem os vínculos descritos na lei com dirigente do órgão ou entidade contratante ou com agente público que atue na licitação, fiscalização ou gestão, bem como quando forem cônjuge, companheiro ou parente, em linha reta, colateral ou por afinidade, até o terceiro grau dessas pessoas. A proibição deve constar expressamente do edital.

5. Problema registrado gera dever de decidir, não silêncio administrativo

A Administração deve emitir decisão explícita sobre solicitações e reclamações relacionadas à execução. A lei dispensa essa resposta de mérito apenas para requerimentos manifestamente impertinentes, meramente protelatórios ou sem interesse para a boa execução.

Salvo prazo legal ou contratual específico, concluída a instrução do requerimento, a Administração tem um mês para decidir, admitida prorrogação motivada por igual período.

Observe o marco: o prazo geral começa depois de concluída a instrução, não necessariamente na data em que o pedido é protocolado. A repactuação possui regra contratual própria de resposta, estudada adiante.

6. Quando a obrigação precisa mudar, a primeira pergunta é: quem pode alterar?

Nem toda dificuldade autoriza mudar o contrato. Alteração contratual exige justificativa e enquadramento legal. A Lei nº 14.133/2021 separa dois caminhos.

6.1 Alteração unilateral: prerrogativa da Administração

A Administração pode alterar unilateralmente o contrato:

• qualitativamente, modificando projeto ou especificações para melhor adequação técnica aos objetivos da contratação;
• quantitativamente, modificando o valor por acréscimo ou diminuição quantitativa do objeto, nos limites legais.

A prerrogativa não alcança livremente as cláusulas econômico-financeiras e monetárias: elas não podem ser alteradas unilateralmente sem prévia concordância do contratado. Se a alteração unilateral aumentar ou diminuir os encargos do contratado, a Administração deve restabelecer o equilíbrio econômico-financeiro inicial no mesmo termo aditivo.

6.2 Alteração consensual: situações em que o acordo é necessário

Por acordo entre as partes, o contrato pode ser alterado para:

1. substituir a garantia de execução;
2. modificar o regime de execução da obra ou serviço ou o modo de fornecimento quando o regime ou modo original se mostrar tecnicamente inaplicável;
3. modificar a forma de pagamento por circunstâncias supervenientes, preservado o valor inicial atualizado e vedada antecipação sem contraprestação, salvo hipótese legal;
4. restabelecer o equilíbrio econômico-financeiro inicial diante de força maior, caso fortuito, fato do príncipe ou fatos imprevisíveis, ou previsíveis de consequências incalculáveis, que inviabilizem a execução como pactuada, respeitada a repartição objetiva de riscos.

Assim, mudar o regime de execução por inviabilidade técnica não é poder unilateral da Administração; é hipótese de alteração consensual.

6.3 Falha do projeto e providência atrasada pela Administração

Se uma alteração de obra ou serviço de engenharia decorrer de falha do projeto, devem ser apuradas a responsabilidade do responsável técnico e as providências necessárias ao ressarcimento dos danos causados à Administração.

Se a execução de obra ou serviço de engenharia for obstada por atraso em desapropriação, desocupação, servidão administrativa ou licenciamento ambiental por circunstância alheia ao contratado, aplica-se a disciplina de restabelecimento do equilíbrio econômico-financeiro. O impedimento também pode exigir a recomposição temporal do cronograma.

7. Percentual é limite, não autorização automática para alterar

Nas alterações unilaterais, o contratado é obrigado a aceitar, nas mesmas condições contratuais:

• acréscimos ou supressões de até 25% do valor inicial atualizado do contrato, em obras, serviços ou compras;
• no caso de reforma de edifício ou equipamento, acréscimos de até 50%.

O limite especial de 50% vale somente para acréscimos. A supressão unilateral em reforma permanece sujeita ao limite de 25%.

Há ainda um limite material independente do cálculo: alterações unilaterais não podem transfigurar o objeto. Logo, uma mudança de 10% pode ser ilícita se, na prática, transformar a contratação em objeto substancialmente diferente.

7.1 Supressão consensual acima de 25% e cálculo sem compensação

O artigo 125 disciplina as alterações unilaterais. Por isso, o TCU admite que supressões superiores a 25% sejam feitas por consenso entre as partes, desde que não transfigurem o objeto. Essa conclusão deve ser reconhecida como interpretação do regime das alterações, e não como extensão da prerrogativa unilateral.

Também segundo a orientação do TCU e da AGU, os conjuntos de acréscimos e de supressões são verificados separadamente sobre a base pertinente, sem compensar um com o outro. Uma supressão anterior, portanto, não cria automaticamente “espaço” para novo acréscimo.

A regra legal usa como referência o valor inicial atualizado do contrato. A orientação interpretativa detalha como essa base se relaciona ao critério de julgamento e à adjudicação por item, lote ou valor global.

8. Alterar quantidade ou planilha não autoriza reconstruir o preço livremente

Se o contrato não tiver preço unitário para obra ou serviço acrescido, o novo preço será definido aplicando a relação geral entre o valor da proposta e o orçamento-base da Administração aos preços referenciais ou de mercado vigentes na data do aditamento, respeitados os limites legais.

Em obras e serviços de engenharia, a diferença percentual entre o valor global contratado e o preço global de referência não pode ser reduzida em favor do contratado por aditivo que modifique a planilha. A regra evita o jogo de planilha.

Na supressão de obras, bens ou serviços, se o contratado já houver adquirido materiais e os colocado no local dos trabalhos, a Administração deve pagar os custos de aquisição regularmente comprovados e monetariamente reajustados. Outros danos decorrentes da supressão podem ser indenizados, desde que comprovados.

9. Primeiro formalizar, depois executar a alteração

Como regra, o termo aditivo deve ser formalizado antes de o contratado executar a prestação alterada determinada pela Administração.

Se houver necessidade justificada de antecipar os efeitos da alteração, a formalização deverá ocorrer em até um mês. A exceção permite antecipar efeitos por necessidade demonstrada; ela não transforma ordem informal em modo normal de alterar contratos.

10. Contratação integrada e semi-integrada: a alocação do projeto muda o espaço para aditivos

Nos regimes de contratação integrada e semi-integrada, a regra é a vedação à alteração dos valores contratuais. A lei admite exceções para:

• restabelecimento do equilíbrio por caso fortuito ou força maior;
• alteração de projeto ou especificações para melhor adequação técnica a pedido da Administração, desde que não decorra de erro ou omissão do contratado e sejam observados os limites legais;
• alteração do projeto nas hipóteses próprias da contratação semi-integrada previstas na lei;
• evento superveniente alocado na matriz de riscos como responsabilidade da Administração.

Na contratação integrada, o contratado elabora os projetos básico e executivo. Por isso, erro ou omissão que lhe seja imputável não pode ser convertido em aumento de preço com fundamento na exceção destinada à alteração técnica pedida pela Administração.

11. Equilíbrio econômico-financeiro: primeiro descubra que tipo de variação ocorreu

O equilíbrio econômico-financeiro é a relação inicial entre encargos assumidos e contraprestação da Administração. Preservar essa relação não significa congelar nominalmente todos os valores: significa usar o mecanismo adequado para o tipo de variação ocorrido.

Quatro situações devem ser separadas:

O erro clássico é olhar apenas para o aumento de preço. A pergunta correta é: qual foi a causa, ela é ordinária ou extraordinária e quem assumiu esse risco?

12. Revisão extraordinária: aumento de custo, sozinho, não basta

A revisão ou recomposição exige uma causa extraordinária juridicamente relevante, como força maior, caso fortuito, fato do príncipe ou fato imprevisível, ou previsível de consequências incalculáveis, que inviabilize a execução nas condições originalmente pactuadas.

O raciocínio completo exige:

1. identificar o evento;
2. demonstrar que ele afetou a execução e os custos do contrato;
3. provar o nexo entre o evento e o desequilíbrio alegado;
4. verificar a matriz de riscos.

Se o evento foi expressamente alocado ao contratado, sua ocorrência integra, em princípio, o risco econômico que ele aceitou. Não cabe simplesmente devolvê-lo à Administração por pedido de revisão. Do mesmo modo, evento atribuído à Administração pode fundamentar a recomposição conforme a matriz e a lei.

Inflação ordinária, oscilação normal de insumos ou variação cambial previsível não geram, por si sós, direito à revisão extraordinária. Podem existir outros mecanismos contratuais para absorver variações ordinárias.

12.1 O momento do pedido importa

A extinção do contrato não impede reconhecer desequilíbrio já postulado: a lei admite indenização por termo indenizatório. Mas o pedido de restabelecimento deve ter sido formulado durante a vigência e antes de eventual prorrogação nos termos do artigo 107.

Esse requisito não deve ser confundido com uma regra geral de que qualquer alteração econômica desaparece após o contrato. A lei preserva o reconhecimento posterior quando o pedido foi tempestivamente formulado.

12.2 Tributos, encargos e lei superveniente podem mover o preço para os dois lados

Depois da apresentação da proposta, a criação, alteração ou extinção de tributo ou encargo legal, ou a superveniência de disposição legal, com repercussão comprovada sobre os preços contratados, implica alteração para mais ou para menos, conforme o caso.

O instituto protege a equação econômica, não apenas o contratado. Se a mudança comprovadamente reduz o custo, a consequência também pode ser redução do preço.

13. Repactuação: decompor o custo em vez de aplicar um índice geral

A repactuação é forma de manutenção do equilíbrio destinada aos contratos de serviços contínuos com dedicação exclusiva de mão de obra ou com predominância de mão de obra. Seu traço central é a demonstração analítica da variação dos custos contratuais.

Pense novamente no exemplo hipotético. Se o serviço de manutenção usa dedicação exclusiva de mão de obra e um instrumento coletivo altera os salários da categoria, a pergunta não é “qual índice geral de inflação aplicar?”. A Administração deve examinar a parcela de custo atingida, sua data de referência e a prova da variação.

13.1 Datas de referência e anualidade

Para a primeira repactuação:

• custos decorrentes do mercado se vinculam à data da apresentação da proposta;
• custos de mão de obra se vinculam à data-base do acordo, convenção coletiva ou dissídio coletivo ao qual a proposta esteja vinculada.

A parcela de mão de obra deve corresponder ao instrumento coletivo da categoria profissional efetivamente envolvida no contrato; não se usa instrumento de categoria estranha para formar esse custo.

Nas repactuações subsequentes, a anualidade da mesma parcela é contada da última repactuação correspondente. Como diferentes parcelas de custo e categorias profissionais podem ter datas distintas, a repactuação pode ser dividida em tantas parcelas e momentos quantos forem necessários, respeitada a anualidade de cada uma.

13.2 Instrumento coletivo não transforma qualquer cláusula em custo obrigatório para a Administração

A Administração não se vincula a disposições de acordo, convenção ou dissídio coletivo que tratem de matéria não trabalhista, participação nos lucros ou resultados, direitos não previstos em lei — como valores ou índices obrigatórios de encargos sociais ou previdenciários — ou preços de insumos relacionados à atividade.

Também é vedado vincular o órgão ou entidade a cláusulas que tratem de obrigações e direitos aplicáveis somente aos contratos com a Administração Pública.

13.3 Pedido, prova e preclusão na orientação federal

A repactuação depende de solicitação do contratado acompanhada de demonstração analítica da variação, por planilha de custos e formação de preços ou pelo novo acordo, convenção ou sentença normativa que a fundamente.

O prazo de resposta deve constar do contrato; para esses serviços, a própria lei prevê como referência preferencial um mês, contado do fornecimento da documentação pertinente.

Na orientação do TCU e da AGU, o contratado deve pleitear a repactuação antes de prorrogar o contrato sem ressalva. A aceitação da prorrogação mantendo os preços, quando o direito já podia ter sido suscitado, pode gerar preclusão lógica. Essa é uma construção interpretativa e operacional federal relevante para prova; não deve ser apresentada como prazo literal escrito no artigo 135.

14. Apostila e termo aditivo respondem a perguntas diferentes

A distinção final evita muitos erros.

Apostila registra situações que não caracterizam alteração do contrato. O artigo 136 cita, entre outras:

• variação do valor para reajuste ou repactuação já previstos no próprio contrato;
• atualizações, compensações ou penalizações financeiras decorrentes das condições de pagamento;
• alteração da razão ou denominação social do contratado;
• empenho de dotações orçamentárias.

A prorrogação automática do cronograma por impedimento, paralisação ou suspensão também é anotada por simples apostila, por regra específica do artigo 115.

Termo aditivo é o instrumento das alterações contratuais propriamente ditas: mudanças qualitativas ou quantitativas, substituição de garantia, mudança de regime ou modo de fornecimento, mudança da forma de pagamento e recomposição extraordinária, conforme a hipótese legal.

A chave não é perguntar qual documento “parece mais simples”. É perguntar: o fato apenas registra efeito já previsto ou modifica o conteúdo do contrato?

15. Como resolver uma questão sem decorar os artigos em sequência

Diante de uma situação de execução contratual, percorra estas perguntas:

1. O contrato está apenas sendo cumprido ou há desvio? Se houver defeito, atraso ou descumprimento, pense primeiro em fiscalização, registro e correção.
2. A própria obrigação precisa mudar? Se sim, classifique a alteração como unilateral ou consensual, verifique limites e proibição de transfigurar o objeto e formalize pelo instrumento adequado.
3. Há impacto econômico? Descubra se é variação ordinária, custo analítico de mão de obra, atraso de pagamento ou evento extraordinário; só depois escolha reajuste, repactuação, atualização ou revisão.
4. Quem assumiu o risco e qual é a prova? A matriz de riscos, o nexo causal, a demonstração dos custos e o momento do pedido podem mudar a resposta.
5. Quem pode decidir? Fiscal registra, corrige dentro da competência e encaminha o que excede sua alçada; preposto representa o contratado; alteração ou reequilíbrio exige a decisão e a formalização juridicamente cabíveis.

Se esse encadeamento estiver claro, os percentuais, prazos e instrumentos deixam de ser uma lista solta: cada detalhe passa a ocupar um lugar no mecanismo da execução.