Improbidade administrativa — sujeitos e atos

1. Uma contratação irregular: quando é improbidade?

Caso inteiramente hipotético: uma unidade pública contrata a manutenção de equipamentos utilizados em exames periciais. O serviço sai mais caro do que previsto, e o responsável assinou a autorização. Só esses fatos autorizam afirmar que houve improbidade? Não. É necessário apurar a atividade real, o benefício ou dano, quem agiu, a intenção e a hipótese legal. A questão deve ser reconstruída em sequência:

1. quem ou o que foi atingido?;
2. quem participou e de que modo?;
3. houve dolo?;
4. a conduta cabe em um tipo legal vigente?;
5. apareceu o resultado específico exigido pelo artigo 9º, 10 ou 11?

Esse é o núcleo da Lei nº 8.429/1992 — Lei de Improbidade Administrativa (LIA). Seu fundamento constitucional imediato está no artigo 37, § 4º, da Constituição.

A reforma da Lei nº 14.230/2021 tornou especialmente importante separar três ideias:

• ilegalidade: desconformidade com o Direito;
• improbidade: ilícito qualificado pelos requisitos sancionatórios da LIA;
• responsabilidade em outros regimes: uma conduta pode ser irregular, gerar correção, ressarcimento ou outra sanção e, ainda assim, não preencher improbidade.

Portanto, ilegalidade não é sinônimo de improbidade.

2. Por que a responsabilização é subjetiva

O artigo 1º, § 4º, da LIA manda aplicar ao sistema os princípios constitucionais do direito administrativo sancionador, isto é, o conjunto de garantias que limita o poder estatal de aplicar sanções administrativas ou de natureza semelhante.

Daí decorrem consequências essenciais:

• a conduta e a participação precisam ser individualizadas;
• o cargo ocupado não prova participação;
• a ilegalidade não prova dolo;
• a responsabilização não pode ser objetiva;
• cada tipo precisa ter seus elementos demonstrados.

A ação de improbidade possui natureza civil e sancionatória. O fato de receber garantias próprias de um sistema sancionador não a transforma em ação penal.

3. Primeiro filtro: quem e o que a lei protege

A LIA protege a probidade na organização do Estado e no exercício de suas funções e a integridade do patrimônio público e social.

Ela alcança:

• Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário;
• Administração direta e indireta;
• União, Estados, Distrito Federal e Municípios.

Também alcança patrimônio de entidades privadas em duas situações importantes.

3.1. Entidade privada subvencionada ou incentivada

O artigo 1º, § 6º, inclui entidade privada que receba subvenção, benefício ou incentivo fiscal ou creditício de ente público.

3.2. Entidade privada criada ou custeada com contribuição pública

O artigo 1º, § 7º, alcança entidade privada para cuja criação ou custeio o erário tenha concorrido ou concorra em seu patrimônio ou receita atual.

Nessa segunda hipótese, o ressarcimento fica limitado à repercussão do ilícito sobre a contribuição dos cofres públicos.

4. Segundo filtro: quem pode responder

4.1. Agente público em sentido amplo

O artigo 2º adota conceito amplo de agente público. Inclui agente político, servidor público e qualquer pessoa que exerça, ainda que transitoriamente ou sem remuneração, mandato, cargo, emprego ou função nas entidades abrangidas.

O vínculo pode nascer de eleição, nomeação, designação, contratação ou outra forma de investidura ou vínculo.

Logo, não são requisitos para ser agente público na LIA:

• concurso público;
• estabilidade;
• permanência;
• remuneração.

4.2. Particular que administra recursos públicos

O artigo 2º, parágrafo único, alcança, quanto aos recursos de origem pública, pessoa física ou jurídica que celebre com a Administração convênio, contrato de repasse, contrato de gestão, termo de parceria, termo de cooperação ou ajuste administrativo equivalente.

Isso não transforma todo contratado privado em agente público para qualquer finalidade. A incidência decorre da relação jurídica envolvendo recursos públicos e depende ainda dos requisitos de autoria, dolo, tipicidade e resultado. Contratar um fornecedor, sem participação dolosa em ilícito tipificado, não o torna automaticamente ímprobo.

4.3. Terceiro que não é agente público

O artigo 3º alcança quem, mesmo sem ser agente público:

• induz a prática do ato; ou
• concorre dolosamente para ele.

Exemplo hipotético: a empresa recebeu o preço previsto em contrato, e um sócio não participou da escolha do fornecedor nem de eventual fraude. O recebimento contratual e a posição de sócio, isolados, não demonstram participação dolosa no ilícito. Benefício, proximidade ou relação contratual podem integrar a prova, mas não substituem o nexo individual com a conduta.

4.4. Sócios, cotistas, diretores e colaboradores

O artigo 3º, § 1º, impede responsabilização automática de pessoas ligadas a pessoa jurídica privada.

No julgamento conjunto das ADIs 7156 e 7236, o STF declarou inconstitucional a expressão “e benefícios diretos” do § 1º, com efeitos ex tunc, ressalvados os casos já transitados em julgado.

A consequência prática é simples:

• continua indispensável comprovar participação dolosa individualizada;
• não é necessário que o próprio sócio, diretor, cotista ou colaborador tenha recebido benefício direto;
• a posição societária ou funcional, sozinha, não gera responsabilidade.

5. Pessoa jurídica: não confunda a LIA com a Lei Anticorrupção

A Lei nº 12.846/2013 segue lógica diferente da LIA.

A responsabilidade objetiva da pessoa jurídica na Lei Anticorrupção não migra para a LIA.

O artigo 3º, § 2º, da LIA evita duplicidade sancionatória da pessoa jurídica pelo mesmo ato já sancionado como ato lesivo da Lei nº 12.846/2013. Isso não elimina automaticamente eventual responsabilidade individual de pessoas naturais.

6. Terceiro filtro: dolo

O artigo 1º, § 1º, considera atos de improbidade as condutas dolosas tipificadas nos artigos 9º, 10 e 11, ressalvados tipos previstos em leis especiais.

O § 2º define dolo como a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado. Mera voluntariedade não basta.

Assim:

• assinar conscientemente um documento não prova dolo por si só;
• ocupar posição de chefia não gera presunção de participação;
• culpa, negligência, imprudência e imperícia não configuram improbidade no regime atual;
• resultado administrativo ruim não demonstra automaticamente finalidade ilícita.

O § 3º reforça que o mero exercício da função ou desempenho de competência pública, sem comprovação de ato doloso com fim ilícito, afasta a responsabilidade por improbidade.

6.1. Finalidade indevida

O artigo 11, § 1º, exige finalidade de obter proveito ou benefício indevido para si ou para outra pessoa ou entidade. O § 2º estende essa exigência aos atos tipificados na LIA e em tipos especiais.

O benefício pode ser destinado a terceiro ou entidade; não precisa ser recebido pessoalmente pelo agente. Dolo exige vontade de alcançar o resultado ilícito, não apenas saber que o ato administrativo está sendo praticado.

7. Divergência interpretativa: quando ela protege e quando não protege

O artigo 1º, § 8º, trata de decisão ou conduta baseada em interpretação jurídica divergente.

Nas ADIs 7156 e 7236, o STF conferiu interpretação conforme ao dispositivo.

A proteção exige que a interpretação esteja baseada:

1. em jurisprudência assentada nos Tribunais Superiores ou no STF; ou
2. na falta dessa jurisprudência, em decisão de mérito transitada em julgado, proferida por órgão colegiado de segundo grau.

A posterior superação desse entendimento não transforma retroativamente a decisão em improbidade.

A proteção especial não opera quando evidenciado dolo ou erro grosseiro, consideradas as circunstâncias do caso e a gravidade da infração.

Cuidado: erro grosseiro pode afastar a proteção do § 8º, mas não cria improbidade culposa. Para condenar, continuam necessários dolo, tipo legal e demais requisitos da LIA.

8. Quarto filtro: qual tipo legal está em jogo

Depois de identificar sujeito, participação e dolo, é preciso verificar se a conduta se encaixa em um tipo legal vigente. Essa exigência é a tipicidade: a correspondência entre o fato e a descrição prevista em lei.

Os três blocos principais são:

Todos exigem dolo, mas os resultados materiais são diferentes.

9. Art. 9º: enriquecimento ilícito

O artigo 9º exige recebimento de vantagem patrimonial indevida, mediante ato doloso, em razão do exercício da função pública.

Para reconhecer esse tipo, procure:

1. vantagem patrimonial;
2. caráter indevido;
3. ligação com o exercício da função;
4. dolo;
5. finalidade indevida exigida pelo sistema.

Dano ao erário não é requisito indispensável do artigo 9º. Pode haver enriquecimento ilícito sem perda pública quantificável.

9.1. Hipóteses legais que ajudam a reconhecer o tipo

O rol usa “notadamente” e inclui, entre outras situações:

• receber comissão, gratificação, presente ou vantagem de interessado em ato funcional;
• receber vantagem para facilitar contratação acima do mercado ou alienação abaixo do mercado;
• usar bem público ou trabalho de servidores em obra ou serviço particular;
• receber vantagem para tolerar atividade ilícita, produzir declaração falsa ou omitir ato de ofício;
• aceitar emprego ou consultoria de interessado atingível pelas atribuições do agente;
• incorporar ou utilizar bens, rendas, verbas ou valores públicos em proveito próprio.

9.2. Art. 9º, VII: patrimônio a descoberto

No REsp 2.256.539/MS, julgado em maio de 2026, a Primeira Turma do STJ reafirmou a incidência do artigo 9º, VII, sobre acréscimo patrimonial significativo, incompatível com rendimentos legítimos e sem origem razoavelmente justificada.

A orientação probatória exige:

• demonstração do incremento patrimonial de origem não identificada;
• ao menos uma relação mínima entre a variação patrimonial e a atividade pública, aferida pelas circunstâncias;
• não se exige prova absoluta de vínculo direto com um ato funcional específico;
• demonstrado o descompasso, cabe ao imputado comprovar a origem lícita dos ingressos para afastar a conclusão de irregularidade.

Isso não elimina o dolo nem os demais requisitos da improbidade. O precedente trata da prova do enriquecimento a descoberto, não de responsabilidade objetiva.

10. Art. 10: lesão ao erário

O artigo 10 exige ação ou omissão dolosa que cause, efetiva e comprovadamente, perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres protegidos. Dano ao erário aqui é perda patrimonial demonstrável, não um simples perigo nem a intuição de que o valor contratado ‘parece caro’.

Não bastam:

• risco abstrato de dano;
• irregularidade formal sem perda;
• preço supostamente inadequado sem prova do prejuízo;
• presunção genérica de dano;
• simples resultado econômico desfavorável.

O agente não precisa enriquecer. O elemento distintivo é o prejuízo patrimonial efetivo.

Entre as hipóteses do artigo 10 estão facilitar apropriação privada de patrimônio público, permitir uso irregular de bens ou recursos, realizar operação financeira irregular, conceder benefício administrativo ou fiscal indevido, ordenar despesa não autorizada, liberar ou aplicar irregularmente verba e frustrar licitação ou processo seletivo de parceria.

A frustração ou dispensa indevida de licitação do inciso VIII exige perda patrimonial efetiva.

O § 1º afasta ressarcimento baseado apenas em formalidade sem perda patrimonial efetiva, vedado enriquecimento sem causa da entidade. O § 2º afasta a mera perda decorrente de atividade econômica, salvo ato doloso praticado com essa finalidade.

11. Art. 11: ofensa qualificada a princípios

O artigo 11 alcança ação ou omissão dolosa que viole deveres de honestidade, imparcialidade e legalidade, caracterizada por uma das condutas previstas no próprio artigo.

O rol é taxativo: não se pode criar um novo tipo por analogia apenas porque a conduta parece violar um princípio.

O STF validou essa opção legislativa. O STJ também aplica a nova tipicidade aos processos sem trânsito em julgado: se a conduta antes enquadrada genericamente não possui correspondência em tipo vigente, não pode ser restaurada por analogia sancionadora; se houver correspondência em inciso atual, pode existir continuidade típico-normativa conforme o caso.

11.1. Condutas vigentes

O rol inclui:

• revelar informação sigilosa nas condições legais;
• negar publicidade a ato oficial fora das hipóteses legais de sigilo;
• frustrar, em ofensa à imparcialidade, concorrência de concurso, chamamento ou licitação visando benefício próprio ou de terceiros;
• deixar de prestar contas, podendo fazê-lo, para ocultar irregularidades;
• antecipar informação sobre medida política ou econômica capaz de afetar preços;
• descumprir normas sobre celebração, fiscalização e aprovação de contas de parcerias;
• praticar nepotismo nas condições do inciso XI, inclusive designações recíprocas;
• realizar publicidade pública com inequívoco enaltecimento e personalização do agente.

Os antigos incisos I, II, IX e X estão revogados.

11.2. Requisitos adicionais

Além de tipo vigente e dolo, o artigo 11 exige:

• fim de obter proveito ou benefício indevido para si ou para outra pessoa ou entidade;
• demonstração objetiva da ilegalidade funcional;
• indicação das normas constitucionais, legais ou infralegais violadas;
• lesividade relevante ao bem jurídico tutelado.

O artigo 11 independe de dano ao erário e enriquecimento ilícito, mas não dispensa lesividade relevante, isto é, uma ofensa significativa ao interesse jurídico protegido, demonstrada no caso concreto. Mera violação formal não satisfaz automaticamente essa exigência.

11.3. Nomeação política e nepotismo

O inciso XI tipifica nepotismo, isto é, o favorecimento de parentes em nomeações nos vínculos e graus previstos. O § 5º, porém, determina que a mera nomeação ou indicação política por detentor de mandato eletivo não configura improbidade sem aferição de dolo com finalidade ilícita.

A regra evita automatismo, mas não elimina o tipo de nepotismo.

12. Compare os tipos no mesmo cenário

Retome o contrato fictício de manutenção de equipamentos. Há notícias de que um agente recebeu comissão indevida de um fornecedor e de que o órgão pagou preço acima do mercado. O que precisaria ser comprovado para cada enquadramento?

• a vantagem patrimonial indevida, associada dolosamente à função pública, pode conduzir ao artigo 9º, ainda que nenhum prejuízo ao erário tenha sido demonstrado;
• a perda patrimonial efetiva e comprovada, decorrente de conduta dolosa, pode conduzir ao artigo 10, mesmo sem enriquecimento pessoal;
• o artigo 11 não é uma alternativa residual automática: só é admissível se os fatos se encaixarem em inciso ainda vigente e forem demonstrados dolo, finalidade e lesividade próprios.

Agora retire o dano patrimonial do exemplo. O artigo 10 deixa de ter seu requisito distintivo, mas isso não impede, por si só, eventual artigo 9º.

Esse contraste é mais útil que decorar os três artigos isoladamente.

13. Sucessor e herdeiro

O artigo 8º limita a responsabilidade do sucessor ou herdeiro de quem causou dano ao erário ou enriqueceu ilicitamente:

• apenas obrigação de reparação;
• até o limite da herança ou do patrimônio transferido.

Consequências pessoais de natureza sancionatória não se transmitem automaticamente.

13.1. Sucessão empresarial

O artigo 8º-A alcança alteração contratual, transformação, incorporação, fusão e cisão.

Em fusão e incorporação, a sucessora responde, em regra, pela reparação integral do dano até o limite do patrimônio transferido. Outras consequências por fatos anteriores não se aplicam, salvo simulação ou evidente intuito de fraude devidamente comprovados.

14. Controle externo e outras instâncias

Uma decisão de tribunal de contas que reconheça irregularidade não configura automaticamente improbidade.

Ainda é preciso demonstrar:

• conduta individualizada;
• participação;
• dolo;
• tipo legal vigente;
• resultado ou requisito material próprio do tipo.

Atos, provas e decisões dos órgãos de controle são relevantes, mas não substituem a aferição dos elementos da LIA.

14.1. Esfera penal: autonomia relativa

Nas ADIs 7156 e 7236, o STF delimitou os efeitos de decisões penais sobre os mesmos fatos: absolvição criminal não encerra automaticamente a improbidade. Decisão definitiva sobre inexistência do fato, negativa de autoria ou excludente de ilicitude reconhecida nas condições fixadas pode impedir a continuidade; o fundamento e a definitividade importam. A análise procedimental e das consequências pertence ao assunto próprio de sanções e procedimento (PER-U098).

15. Direito intertemporal: Tema 1199

No ARE 843.989, Tema 1199, o STF estabeleceu, entre outros pontos:

1. a responsabilidade nos artigos 9º, 10 e 11 é subjetiva e exige dolo;
2. a revogação da modalidade culposa não desfaz condenação transitada em julgado nem sua execução;
3. atos culposos antigos ainda sem condenação definitiva submetem-se à exigência de dolo, a ser verificado no caso concreto.

A parte prescricional do Tema 1199 e o julgamento de julho de 2026 sobre a prescrição ficam em PER-U098. Aqui importa como a exigência de dolo se projeta sobre fatos anteriores.

16. Cortes da Perícia e jurisprudência publicada

A abertura do concurso da Perícia é de 17 de julho de 2026; esse é o corte legislativo, não a data da prova. O STF concluiu o julgamento conjunto das ADIs 7156 e 7236 em 1º de julho de 2026, antes da abertura; os dispositivos examinados sobre sujeitos e tipos foram cotejados com a decisão disponibilizada oficialmente e comunicados do tribunal. As publicações e o teor consultados em 9 de outubro de 2026 permitem este registro, sem certificar antecipadamente o marco jurisprudencial final de 11 de dezembro de 2026 caso mantida a prova em 10 de janeiro de 2027.

Neste assunto, os pontos materiais mais importantes desse julgamento são:

• validade da exigência de dolo;
• validade da taxatividade do artigo 11;
• interpretação conforme do artigo 1º, § 8º;
• inconstitucionalidade, com efeitos ex tunc, da expressão “e benefícios diretos” no artigo 3º, § 1º, ressalvada coisa julgada;
• natureza civil e sancionatória da ação;
• autonomia relativa entre as esferas civil e penal.

Também se confirmou a publicação em 8 de maio de 2026 do REsp 2.256.539/MS, do STJ, sobre o artigo 9º, VII. A decisão de 3 de fevereiro de 2026 no REsp 2.232.623/AL, publicada em 10 de fevereiro de 2026, apoia a análise da tipicidade atual do artigo 11. São fatos de julgamento/publicação anteriores à consulta, não previsões futuras.

17. Como resolver uma questão em prova

Diante de um caso, percorra esta sequência:

1. Proteção: a entidade ou patrimônio está no campo da LIA?
2. Sujeito: é agente público, particular que administra recursos públicos ou terceiro que induziu ou concorreu?
3. Participação: a conduta foi individualizada ou presumida pelo cargo, vínculo ou benefício?
4. Dolo: há vontade de alcançar o resultado ilícito tipificado?
5. Tipo: artigo 9º, 10 ou inciso vigente do artigo 11?
6. Resultado distintivo: vantagem patrimonial, dano efetivo ou lesividade relevante?
7. Automatismo indevido: a alternativa presume dolo, dano ou responsabilidade apenas da ilegalidade, cargo, vínculo societário ou resultado ruim?

Se a resposta falhar em um requisito indispensável, não complete a lacuna por presunção.